突发公共事件行政应对措施法律问题的思考

　　【摘要】突发公共事件会使社会在一段时间内处于动荡时期，此时行政机关会被赋予某些行政应急权。虽然其是主导突发公共事件的权力，但也是极易被有些人滥用的权力。因此，本文对突发公共事件行政应对措施中的法律问题进行探讨。
　　【关键词】突发公共事件；行政应对措施；法律问题
　　引言：
　　突发公共事件给社会带来严重的生命财产损失，我国政府在应对突发公共事件时赋予行政机关相应的预防措施及应急处理措施的权力。但在处理突发公共事件过程中，因缺乏相应的法律约束，有些行政机关滥用被赋予的权力，引起社会公众的怨言，给国家和党的光辉形象带来负面影响。因此，政府应出台相关的法律法规以此加强行政机关在应对突发公共事件时的法律约束，以保证行政应对措施的有效性。
　　一、突发公共事件行政应对措施概述
　　（一）突发公共事件及突发公共事件行政应对措施
　　突发公共事件是指因突然发生而造成重大灾难损失，同时对公共安全和社会秩序造成严重影响的事件。在应对突发公共事件时，行政机关必须果断快速的采取相关应急处理措施，以便最大程度的降低因事件产生的财产损失及人员伤亡。突发公共事件具有突发性、紧急性及严重性的特点。其发展速度之快，辐射面积之广及危害之深远都比一般事件严重。
　　突发公共事件行政应对措施是指行政机关在事件前后所采取的积极应对事件引发的危机的相关行政处理行为，并以恢复社会秩序、解决危机为最终目标，使危害降至最低或最小程度〔1〕。行政应对措施过程中，行政机关可使用被赋予的权力可以剥夺、设定相对人的权利或义务，使相对人能免受灾难，施以救助或分配生活物资等。因此，行政应对措施，会使行政相对人的权益受到损害，同时也是对其授益的另一种行为。
　　行政机关作为突发公共事件行政应对的实施主体，虽被赋予一定的行政应急权，但也要对其地相关法律、法规的约束，使行政机关组织或个人在处理事件时存在的违法行为承担必要的法律责任。
　　（二）行政应急权
　　突发公共事件的突发性、紧急性和严重性会危及到多数人的利益和社会稳定，行政机关被赋予合法的权力，以保证相关法律法律或行政命令的贯彻、落实，这就是行政应急权。该权力是行政机关为了应对突发公共事件而享有的效力更强、目标性更明确的一种行政权力，且只能在突发公共事件的达到某种应急状态下行使。
　　二、突发公共事件行政应对措施法律问题
　　（一）行政应对措施启动
　　行政应对措施只有当突发公共事件危及国家安全、社会稳定、人民财产生命安全时或达到某种级别后，相关行政机关才允许行使行政应急权。同时要特别注意事件进入应急状态或紧急状态时的程序要求〔2〕。因此，政府制定的应急措施要根据应急预案规定合理启动，以应对不同预警级别的突发公共事件。
　　（二）行政应对措施法律依据和原则
　　突发公共事件行政应对措施法律依据即应急状态下，单行应急法与一般应急法的法律关系及行政应对措施，普通行政措施与应急行政措施适用的原则和依据以及衔接问题。在应对措施与应急状态下一般法律存在冲突时，行政机关应根据新法优于后法的法律原理，也要遵守公共利益至上等法律原则。同时行政机关也要根据突发事件行政应对法的相关法规做好权力细化配置及行为职责等问题。
　　（三）行政应对措施中法律责任
　　突发公共事件行政应对措施的目的具有现实必要性，将事件的危害降至最低，尽量避免对社会公众的伤害。判断行政机关是否采取有效应对措施可以从判断事件造成的损失与事件本身的危害程度对比，以及参照现急预案对行政机关的行为是否合法、合法。在应急立法时对措施的实施主体、对象、法律责任、救济、行政机关职责等进行确认。
　　（四）行政应对措施中的权力冲突
　　对于国家权力、行政权力与公民权利的关系在行政应对措施实施过程中存在冲突要有效解决，也就是解决公益与私益、公权与私权冲突的问题〔3〕。例如突发公共事件后行政机关具有紧急调查权，但这种权力会与公民的自由、隐私保护权相冲突。此时，就需要相应的法律授予明确的执行目标和执行力度。
　　三、完善突发公共事件行政应对措施的法律
　　（一）完善行政指导条款
　　行政指导是一种柔性的管理手段，不同于具有强制色彩的手段，行政指导其柔软灵活、非权力强制性的行为方式在突发公共事件中，尤其是突发公共卫生事件中发挥的重要作用。例如在非典时期因群体性恐怖现象，政府颁布的指导条例等大多口气柔和，不带任何强制色彩，体现政府的人文关怀和行政民主。目前，虽然我国应急法律中未将行政指导作为其组成部分，但行政指导必会写入行政机关应对措施法律法规或突发公共事件应对法中。以不带强制性色彩的行政指导给予行政相对人自主选择权，充分体现保护其权益的宗旨〔4〕。
　　（二）完善行政紧急强制措施条款
　　目前，我国的应急法律中规定行政机关可以实施行政紧急措施，但对于在应急状态下行政机关实施紧急措施时需遵守的法律原则及相关法律约束都未做明确规定，对行政机关紧急措施实施的主体和法律救济途径等内容也未具体规定。因此，为了保护社会公众合法权益，应设立或完善行政紧急强制措施条款，明确行政机关绝对禁止的实施内容或不得行使的权力。并以此作为行政机关实施紧张强制措施的行为底线。例如，突发公共事件下不得随意或非法扣押公众财务，非法限制其人身及言论自由。
　　（三）完善行政紧急征用条款
　　当出现突发公共事件时，若以个人财产弥补公共财产使用时，会采用征用的方式进行筹集，例如物资、设备、交通運输工具、人力等。目前，我国应急法律法规中已明确规定相关的征用条款。但在紧急征用时仍存在一些问题，例如征用主体不明确；对于紧急征用物资破坏严重；无法确定征用补偿等〔5〕。完善行政紧急征用条款首先要明确征用主体，社会公众并没有为行政机关承担损失的责任和义务。其次，行政机关要为自己的行为负责，社会公众因征用遭受的额外损失若因行政人员不作为而造成，则行政人员应承担责任后果。最后，明确征明标准、流程和补偿。为了维护公共利益会使部分人的利益受损，此时相对人获得的赔偿相对较少。若由于行政机关存在过失造成的额外损失，则由行政机关按正常赔偿额进行赔偿。总之，明确征用主体、对象、程序及补偿条款可以进一步完善突发公共事件行政应对措施。
　　四、结语
　　综上所述，突发公共事件时为了尽早解决危机恢复社会秩序，政府会赋予行政机关一定的行政应急权。而该权力具有强烈的正当性和必要性，在行使过程中行政机关要约束自己的行为，严格遵守相关法律法规，合法行使应急权力，将维护公共利益及社会稳定放在首位。
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