财政绩效审计存在的问题及对策研究

　　摘要：随着时代的发展，我国审计工作已经逐渐呈现出全新的发展局面，新常态下，审计工作应充分创新，大力开展绩效审计，这是社会的发展需求，也是时代的发展需求。文章通过对目前我国财政绩效审计现状的研究发现，绩效审计存在认识不到位、审计独立性不够、审计转型发展不快等问题，由此提出了相关对策，以期促进我国财政绩效审计健康有序发展，提升公共资金的使用效率和效益。
　　关键词：财政绩效审计国家审计注册会计师审计政府购买审计资源
　　效审计是指由独立的绩效评价机构（包括国家审计机关和由政府统一采购的注册会计师审计）对政府及其各隶属部门的经济活动的经济性、效率性、效果性及资金使用效益进行的审计。本文针对我国财政绩效审计存在的问题进行深入分析，提出促进财政绩效审计有效实施的对策，并且讨论了注册会计师审计在财政绩效审计中的作用。
　　一、财政绩效审计开展的意义
　　（一）构建民主国家的重要因素
　　众所周知，一个民主国家的建立要涉及到诸多因素，不仅仅是丰富的社会文化、高度发展的政治文明或者完备的法律体系，审计制度作为社会制度的重要组成部分，它的实施能充分确保国家政治经济制度的有效完善。随着时代的发展，我国提出了服务型政府的理念，传统的审计制度应该予以转变，财政绩效审计制度的建立能加大人民对公共收支的监督力度，有利于我国民主政治体制的完善。
　　（二）构建廉洁政府的重要因素
　　民主国家的建立不是一蹴而就的，需要我国政府各部门的共同努力，从而构建一个清正廉洁的人民政府，为人民群众服务，更好地发扬社会主义民主。服务型政府的建立旨在为人民办实事，而且对政府工作人员提出了较高的要求，财政绩效审计的实施，能对政府的各项开支、对政府服务质量进行评定，从源头上杜绝贪污受贿现象，以此促进党风好转，而且有利于节约型政府的构建，确保经济效益的有效增长。
　　二、我国财政绩效审计存在的问题
　　目前，我国的财政绩效审计已经深入开展，并且在提升财政公共资源配置、提高财政资金使用效率、推动财政资金责任制及政绩考核等方面发揮了重要作用。虽然，取得的成绩有目共睹，可圈可点，但纵观财政绩效审计实践，还是存在诸多问题，例如，对绩效审计认识不到位、绩效审计独立性不够、审计转型发展不快等。
　　（一）对财政绩效审计认识不到位
　　就目前而言，我国政府部门对于绩效审计概念不够清楚，导致有一部分人认为绩效评价工作应该由企业主管来实施，甚至有人认为审计工作的重点在于合法性与真实性。这些认知上的偏差，对我国财政绩效审计工作的开展造成了严重影响，在实务中，甚至出现许多弄虚作假的现象，造成绩效审计基础资料可靠性和客观性不强，给我国财政绩效审计实践带来了较大的困难，给从业人员带来了较大的风险与困惑。
　　（二）财政绩效审计独立性不够
　　绩效审计主要对资金的效益性及效果性进行评价，然而我国政府绩效审计还不能站在独立立场上实施，加上政府对绩效审计缺乏研究力度，从而影响到精神独立性。一方面，从国际审计机构的隶属来看有三种形式，隶属于国会（我国为全国人民代表大会）、政府（我国为国务院）、财政部。第一种类型，审计机构的独立性最高。我国的审计机关是属政府领导的，财政资金绩效评价的是政府部门运用财政资金的绩效，国家审计机构是政府机构，审计经费也是财政资金，所以，自己评价自己，独立性受到挑战。另一方面，我国注册会计师行业经过30多年的发展，审计技术、准则、队伍等发展相对成熟，但是政府对注册会计师审计服务采购还不普遍。
　　（三）我国财政绩效审计人才不足、审计转型发展不快
　　目前我国政府审计工作依然处于财务收支的合法性方面，绩效审计在短时间内难以成为发展主流。我国财政绩效审计难以推行，主要是由于我国的法律法规环境不完善，缺乏有效的监督力度，无法促进绩效审计准则的构建。传统的财务收支审计只能评价财政绩效使用者是否遵守道德和法纪的底线，并没有办法激活被评价主体的主观能动性和价值创造的积极性，积极主动地利用手中有限的财政资源，更好地发挥作用，为社会做更大的贡献。所以，在新常态的执政理念下，审计应改变过去单维度的审计思维，以财务收支合法性为基础，向财政资金的利用效率和效果多维度延展，加快我国审计转型发展。另外，由于我国财政绩效审计起步较晚，在传统的审计模式下，培养出来的也大都是财务收支审计人才。现有的财政绩效审计人员，大部分是从财务收支审计借用过来，经过专业训练和有丰富经验的财政绩效审计人才资源不足。
　　三、促进财政绩效审计有效实施的对策
　　（一）理清财政绩效审计，提升对绩效审计的认识
　　要想做好财政绩效审计，首先就要搞清楚什么是财政绩效审计，财政绩效审计和财务收支审计的区别和联系是什么，他们之间的交点及各自的侧重点是什么？绩效常用于企业，因为企业是一个创造价值的组织，如果没有创造价值，企业就失去了存在的意义。要创造价值，就必须要投入资源，而资源有其稀缺性，就要讲究资源投入与产出。较小的投入取得较好产出，就是好的绩效。其实，财政资源也是有限的，因此，行政机构也应讲究以较小的财政资源取得较好的行政效果。因此，财政绩效审计是评价财政资源使用主体对财政资源利用的效率和效果，侧重点是评价。而财务收支审计，侧重于合法性及合规性。但是财政绩效审计应当以财务收支审计为基础，被审计主体应当在坚持守法守纪的基础上，提升财政资源的利用效率和效果。
　　（二）提升审计独立性，构建相对完善的绩效审计模式
　　我国的政府审计机构，是在政府领导下的独立组织，组织级次并不是很高。审计中两个重要的资源审计人员和审计所需要资金，从某种意义上说，受制于人力资源部门及财政部门。绩效审计评价对象是财政资源，也就是财政中的人力资源和资金资源，被评价主体有可能是审计机构的上级或平级，与审计机构有可能存在利益一体化。为了从审计人员及资金上提升绩效审计的独立性，可以考虑从组织和预算上进行创新，构建相对完善的绩效审计模式：从组织上，由人民代表大会下设绩效评价小组，以审计机关为主导，所需要的审计人员调配由人民代表大会通过，不受制于人力资源部门；所需要的审计经费也由人民代表大会专门预算通过，由财政按预算拨付。
　　尽管财政绩效审计能促进我国经济效益的增长，但在具体应用中必须结合我国实际情况，借鉴国外先进审计经验，建立一个相对完善的绩效审计模式，大力发挥绩效审计的有效性，实现最终目的。
　　（三）提高审计人员自身素质，强化财政绩效审计队伍
　　绩效审计人员是绩效审计开展质量好坏的关键。绩效审计不能简单地看被评价主体是否遵纪守法，而是要度量被评价主体利用财政资源取得效率和效果是否达到预期或者比其他被评价者更优秀，以此来评估被评价主体运用财政资源的能力和智慧，评估其是创造价值或者在浪费财政资源。笔者认为，绩效审计人才应具备管理会计思维，能够运用管理会计工具来进行绩效评价。因此，应当加强对审计人员多维度的培训，提升审计人员知识结构、思维和视角，适应财政绩效审计需求。
　　（四）通过注册会计师审计政府采购，促进财政绩效审计健康有序发展
　　注册会计师审计是市场经济高度发展的产物，是社会经济发展必不可少的组成部分。目前，我国注册会计师审计已经形成了一套较为成熟的發展模式、理论体系，注册会计师发展遵守市场经济发展的一般规律，所以，独立性普遍较高。由于市场对审计资源的配置起决定性作用，因此，用财政资金来采购注册会计师对政府财政资金绩效进行评价，有利于财政资金利用市场化、独立化。注册会计师本身有着丰富的财务管理、内部控制、资本运营等方面的经验和专业技能，能够为政府资金的有效利用提供专业的、独立的判断和提供增值服务。注册会计师审计作为社会审计，不隶属于任何政府机构，独立性可以保证。政府可以通过招投标，来规范注册会计师审计的政府采购行为。让注册会计师参与到财政资金绩效评价工作中，有利于和国家审计机构互相学习、互相监督、优势互补，共同提高审计业务水平，促进财政绩效审计健康有序发展。
　　综上，笔者对我国政府部门绩效审计中存在的问题进行了分析，这些问题或多或少都对财政绩效审计工作的开展造成了影响。为确保绩效审计工作的有效开展，我们必须采取一系列行之有效的措施，通过提升对绩效审计工作的重视、建立中国特色的绩效审计模式、建立健全绩效审计法律规范、加快政府管理模式和理念的转变、提升绩效审计工作人员的能力素质、加强和引导注册会计师审计政府采购等途径来推动绩效审计工作的开展，促进我国财政绩效审计工作质量的全面提高。X
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　　作者简介：
　　肖作宾，福建中正恒瑞会计师事务所有限公司，主任会计师、一级注册税务师、会计师。