关于支撑区域生态经济发展的政策构建研究

　　（中共宿迁市委党校，江苏宿迁223800）
　　在今年全国两会的政府工作报告中，把加大生态环境保护治理力度列为2017年的重点工作任务之一，同时李克强总理在回答中外记者问时，还特别突出了治理环境的信心与决心。政府工作报告顺应了人民的期待，尤其是对环境改善的美好向往。顺应时代发展的诉求，宿迁选择生态经济这条道路就是既要实现经济生态化，也要生态经济化。生态经济是对传统经济模式的一种超越，如何探索一条契合宿迁发展实际的生态发展之路，做到既有好生态，又有快经济？对于宿迁这样一个追赶型的后发地区來说，政策选择是实现生态经济发展的前提与基础。
　　一、生态经济之于区域经济发展的重要意义
　　生态经济是在上个世纪60年代初期提出的一种旨在摆脱现实社会面临的诸多困境的新的经济理论。中国的生态经济学研究始于1980年。20世纪80年代初，中国生态经济学的倡导者、奠基者已故著名经济学家许涤新同志指出：在生态平衡与经济平衡之间，主导的一面，一般说，应该是前者，因为生态平衡如果受到破坏，这种破坏的损失，就要落在经济的身上。这实际上是讲自然规律和经济规律之间的关系。作为一种理论体系，生态经济开始朝着人类社会中一种经济形态的方向发展，并随着实业家和政治家的介入，逐渐成为全人类的共识。根据生态经济理论，发展生态经济就是在经济和环境协调发展的思想指导下，形成生态上和经济上的良性循环，实现经济、社会及资源环境协调发展的一种现代经济体系。其本质是把区域经济发展对资源的利用上建立在生态可承载的范围之上，即在保证生态再生产（生态平衡）的前提下扩大经济的再生产（经济的持续发展），即以低碳为导向，环境友好为目标，资源节约为手段，产业结构优化为支撑的生产模式，在区域经济发展中实现整体性的资源节约为中介，最终达致经济生态化与生态经济化的良性互动，最终在一定的区域范围（生态系统）内实现经济与生态的良性互动（如图）。区域经济发展日渐面临一系列的资源与环境的硬约束机制，如何突破发展中面临的瓶颈制约，发展生态经济是区域经济发展的题中应有之义。
　　二、发展生态经济需要相关政策予以支撑
　　众所周知，政策在区域经济社会发展中的优势效应是显而易见，就像阿基米德支点（Archimedeanpoint）一样，选择适当的政策，就可以撬动区域发展的巨轮。2016年11月24日，国务院以国发〔2016〕65号文印发了《十三五生态环境保护规划》（以下简称《规划》），这是在我国十三五期间落实统筹推进五位一体总体布局和协调推进四个全面战略布局的重大制度导向，是以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念指导生态经济发展的战略部署，是以生态文明建设的制度化导向，顺应人们对共享发展成果的美好期待，也是补齐全面小康之生态环境短板的有效途径。新常态下，稳增长、调结构、促转型成为经济发展的主旋律，供给侧结构性改革在不断深化，经济增长的动力机制在发生深刻调整，与此同时，制约经济发展的资源环境硬约束机制也日渐凸显，在如此背景下，寻求经济发展与环境保护的协调并进成为各方共识。
　　如何面对在新资源环境约束机制下实现经济的良性发展？尤其在一定的行政区域范围内，如何既面对目标考核的压力，又顺应民众对生态环境优化的期待？解决面临的问题，区域范围内寻求相应的环境经济政策的支撑是解决问题的核心与关键。目前，在全国范围内，一系列的环境经济政策有的在区域进行试点，有的在面上已经贯彻实施。如环境税费的改革，生态补偿机制的探索，排污权交易的试点，绿色金融政策的创新等。这些政策需要进一步深化以及使之与地方实践创新相结合，不断构建上面的政策供给与基层实践中的政策需求相匹配，实现环境经济政策的效应最大化。
　　三、构建生态经济发展政策之路径选择
　　通过仔细梳理近期在宏观层面出台的系列生态经济相关政策，发现这些政策的布局有的在一定的区域内适用（如出台的试点性政策），有的在全国面上普遍适用。总体来看，这些细分的政策出台都是围绕国家生态文明战略布局进行细化与探索，因此，一方面，宿迁要发展生态经济示范区建设，在政策的整体布局上要嵌入生态文明的整体宏观背景；另一方面，还要在普适性政策的基础上构建更加适合宿迁的政策针对性。最后还要进一步提升宿迁及各部门对涉及各条线系统政策争取的积极性。
　　（一）政策布局上，强化嵌入性
　　自党的十八大以来，生态文明建设以前所未有的高度纳入五位一体战略总体布局。2015年中央密集出台了一系列关于生态文明建设的制度性规范文件和环保工作的具体部署，如《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》和《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）三份政策文件共同形成了十三五期间乃至更长一段时间内深化生态文明体制的战略部署和制度架构，不仅对环境经济政策体系建构高度重视，同时也为环境经济政策改革的不断深化指明了方向，同时更创造了良好的生态文明建设的政策环境。
　　从密集出台的系列生态经济政策分析，这些政策都积极呼应了十八大报告中关于生态文明建设的具体部署，既有原则性规定，也有具体的落实措施，这些国家层面的生态经济政策，都是宿迁部署生态经济的宏观政策框架，只有嵌入国家发展的大框架内，才能保证宿迁的生态经济不会跑偏和脱轨。
　　（二）政策构建上，凸显针对性
　　国家出台的系列宏观生态经济政策起到了普遍指导意义的政策背景作用，对于每个发展区域来说都具有普惠性。如何做到国家出台的政策既具有普惠性又具有针对性？这就需要依托宿迁具体的发展战略目标与资源优势，积极构建地区发展战略，并把地区发展战略融入到区域乃至国家范围内更大的战略框架之中，促使地方的发展表述融入到国家的战略表述之中。
　　例如，积极借鉴井冈山生态文明示范区的创建经验，在政策方面，国务院出台了《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》，国务院批复《罗霄山片区区域发展与扶贫攻坚规划（20112020年）》，对于原以井冈山为中心的罗霄山区域革命老区振兴发展和该地区的生态保护将发挥积极的促进作用。在政策执行层面，经国家发改委等6部委审定后，联合下发了《生态文明先行示范区建设（第一批）的通知》，标志着江西省建设生态文明先行示范区上升为国家战略。因此宿迁要尽力争取国家和省委省政府将宿迁列为一带一路、长江经济带和长三角城市群节点城市，批复《宿迁市创建生态经济示范区规划》，将此纳入国家重大战略布局，给予宿迁特殊扶持政策。
　　融入国家的战略布局，可以为宿迁生态经济示范区建设扩展更大的发展空间。同时，从省域层面，作为江苏的后发地区，在积极探索生态经济发展中，还应积极申请省委省政府出台关于创建生态经济示范区的系列实施意见或實施细则，为宿迁的生态经济示范区建设提供具体的政策实施方案。在此，积极借鉴鄱阳湖生态经济先导区区建设的实践经验，江西省委、省政府发布了《关于建设鄱阳湖生态经济区先导示范区的指导意见》，推进富裕和谐秀美江西建设。因此，宿迁市生态经济示范区建设应积极申请省委、省政府出台的《关于建设宿迁市生态经济示范区的实施意见》，为宿迁具体贯彻落实生态经济示范区建设提供具体的政策支撑。
　　（三）政策争取上，提升积极性
　　从以上梳理涉及生态经济的系列政策看，既有宏观层面的政策，又有微观具体操作层面的政策；既有块上出台的政策，又有条上出台的政策。整体呈现政策的多元性与复杂性。积极做好对上政策争取工作。
　　一是成立政策争取领导小组。由区域分管领导牵头，组织行政区域内相关部门（如发改委、财政局、旅游局、环保局及农公办等），对涉及块与条上的政策进行细化梳理与研究，对照国家及省级层面有关发展生态经济相关扶持政策进行积极争取。
　　二是积极跟踪最新政策动向。省级以及国家层面都会根据相关政策的实施情况，及时作出适当的调整。尤其是一些政策在部分地区试点成功后，会相继在面上进行铺开。因此，行政区域内的相关部门要积极跟踪最新的政策变动，积极争取发展生态经济的最优政策。
　　三是建立政策争取的激励机制。参照目标考核等相关激励做法，对相关部门争取政策的工作予以奖励，尤其是争取到的项目资金，可以考虑按照扶持资金的一定比例纳入区域财政给予奖励。
　　【参考文献】
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　　〔2〕吴舜泽，万军，科学精准理解《十三五生态环境保护规划》的关键词和新提法，《中国环境管理》〔J〕2017年第1期。
　　〔3〕路畅，许可等，生态文明制度体系研究以江苏省为例《中国环境管理》〔J〕2017年第1期。
　　〔4〕霍艳丽，刘彤，生态经济建设：我国实现绿色发展的路径选择《生态经济》〔J〕2011年第10期。
　　〔5〕李周，中国生态经济理论与实践的进展研究《江西社会科学》〔J〕2008年第6期。