地方公共文化服务效能的构成要素与影响机制研究

　　范子艾东晓
　　摘要：地方公共文化服务效能的构成要素与影响机制研究，应当从我国公共文化服务供给中政府主导、市场和社会参与的既有角色定位出发。地方公共文化服务效能是指地方政府在中央政府的授权范围内，立足地方实际，制定适当的公共文化服务目标使命，进而实现目标使命的能力。从效能的构成要素看，地方公共文化服务效能包括目标制定和目标实现两个层面。其中，目标制定反映了地方政府的职能定位，目标实现决定于地方政府治理的实现水平。从效能的影响机制来看，中央授权范围和地方政府市场社会的力量联动影响地方政府的职能定位；能力限度、合法限度和合理限度的边界范围及匹配状况影响地方政府的实现水平；行政生态影响地方政府的目标制定和目标实现的整体行动环境。本文以山东省和青海省为例，对比分析两省公共文化服务效能的构成要素和影响机制的异同。
　　关键词：地方公共文化服务效能；地方政府；构成要素；影响机制
　　中图分类号：G249。2文献标识码：A文章编号：20955103（2020）15003015
　　ResearchontheConstituentElementsandInfluenceMechanismofLocalPublicCulturalServicesEfficiency
　　FANZiaiDONGXiao
　　Abstract：Tostudythecompositionsandinfluencemechanismoflocalpublicculturalserviceefficiency，weshouldstartfromtheorientationofgovernmentleadingandmarketandsocialparticipationinthesupplyofpublicculturalserviceinChina。Thepaperholdsthattheefficiencyoflocalpublicculturalservicereferstotheabilityoflocalgovernmenttosettheappropriatetargetmissionofpublicculturalserviceandachievethetargetmissionwithinthescopeofauthorizationofthecentralgovernmentandbasedonlocalrealities。Fromtheperspectiveofcompositionsofefficiency，thecompositionoflocalpublicculturalserviceefficiencyinvolvestwoaspects：goalsettingandgoalrealization。Amongthem，thegoalsettingreflectsthefunctionorientationoflocalgovernment，andthegoalrealizationdependsonthegovernancerealizationleveloflocalgovernment。Fromtheperspectiveoftheinfluencemechanism，thecentralgovernmentsauthorizedscopeandthelinkagerelationsoflocalgovernment，marketandsocietyinfluencethefunctionorientationofthegovernment。Thelimitofcapability，legitimacyandrationalityandthematchingconditionaffectsthelevelofgovernmentfunctionrealization。Theadministrativeecologyaffectstheoverallactionenvironmentofthegovernmentsgoalsettingandgoalrealization。TakingShandongProvinceandQinghaiProvinceasexamples，thepapercomparesandanalyzesthesimilaritiesanddifferencesinthecompositionandinfluencingfactorsofpublicculturalserviceefficiencyinthetwoprovinces。
　　Keywords：influencemechanism
　　一、研究背景：公共文化服務效能的相关研究
　　党的十九大报告强调，满足人民过上美好生活的新期待，必须提供丰富的精神食粮。要完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动。近年来，随着我国公共文化服务建设不断发展和供给侧改革深入推进，覆盖城乡的公共文化服务设施网络基本建立，公共文化服务供给总量呈现攀升态势。但是，当前我国公共文化服务仍不同程度地存在同质化供给与多样化需求、强劲式需求与有限性供给、变动性诉求与滞后性回应、无效式供给与实际性需求之间的矛盾〔1〕。这些问题导致我国公共文化服务供需失衡、效率低下，人民群众的文化获得感和满足感较低。因此，完善公共文化服务体系、提升公共文化服务效能成为当前所需。公共文化服务效能研究作为新形势下提升服务供给有效性和精准性的重要保障，逐渐成为政产学研各界关注的焦点。通过查阅文献资料了解到，当前公共文化服务效能的研究主要集中在构成要素、影响机制和优化路径三个方面。
　　基于以上原则，在政府主导的公共文化服务供给中，应妥善划分政府职能定位，完善多元化的公共文化供给机制，处理好政府与各主体的关系〔31〕。其中，在政府市场层面，政府向市场购买服务，并对其进行政策扶持和监督引导；而市场则承接政府部分公共文化服务事项，充分发挥竞争机制的优势。在政府社会层面，政府向社会提供价值观引领，维护人民群众的基本文化权益；社会则向政府反馈民众的文化需求，同时向民众进行文化宣传。在市场社会层面，市场通过捐赠等形式向社会提供资助，社会则协助市场完成承接的任务。
　　2。目标实现：地方政府的能力限度、合法限度和合理限度
　　实现地方公共文化服务效能，需要地方政府达到相应的目标实现水平。从决策执行角度看，实现目标使命需要综合考虑能力、支持和价值三个要素〔32〕。能力要素是指计划执行是否拥有充足的资源保障〔33〕。地方公共文化服务的供给依托于一定的人力、物力和财力，因此地方政府的目标实现需要满足一定的能力限度要求。支持要素是指利益相关者是否同意〔34〕。地方公共文化服务供给需要在法律允许和民众认可范围内实施，因此地方政府的目标实现需要满足一定的合法限度要求。价值要素是指计划能否实现公共利益〔35〕。地方公共文化服务供给是为了保障公民的文化权利，实现社会的文化需求。同时，公共物品的供给在实现公共利益效果的同时，还应遵循一定的效率原则，因此地方政府的目标实现需要满足一定的合理限度要求。综上，实现地方公共文化服务的目标使命，地方政府需要满足相应的能力限度、合法限度和合理限度要求。
　　能力限度决定政府能不能做到，反映地方政府实现职能定位的能力大小。政府能力是组织内部结构和资源所形成的合力〔36〕，具体表现在三个方面：一是实体资源，即政府所掌握的人力、财力和物力。二是知识资源，即政府所掌握的专业知识和技能。三是组织设计，即地方政府关键职能定位和制度安排。
　　合法限度决定政府能不能做，反映地方政府实现职能定位的行动依据。政府行动应遵循一定的依据，主要包括以下两个方面：一是法律法规，即地方政府在履行公共文化服务职能时，应遵守国家法律法规的强制性规定。二是民众接受度，即基于契约原则，公共权力由公民让渡，地方政府行使公共权力需要面向公众，对公众负责，获得公众的支持。
　　合理限度决定政府能不能做好，反映地方政府实现职能定位的效率程度。政府效率需要综合考虑投入和产出的关系，涵盖以下三个方面：一是投入成本。地方公共文化服务投入多寡反映出地方政府在基础设施建设、人才队伍建设、公共文化供给、资金投入保障上的力度〔37〕。二是产出收益等，诸如文化产业的发展、社会风气的改善、民众素质的提高以及社会满意度的提升等。三是政府的投入产出效率。政府在公共文化服务供给中的财政投入和产出间呈现倒U型的特点，政府投入在达到倒U型的顶点后，开始出现边际成本递增趋势〔38〕，在这种情况下，政府供给不再有效，应当积极引入社会力量。
　　当地方政府同时满足能力限度、合法限度和合理限度要求时，公共文化服务目标使命得以圆满实现。但在实际运行中，受多重因素影响，三个限度难以实现完全重合，公共文化服务的目标使命难以充分实现。
　　（二）地方公共文化服务效能的影响机制
　　基于上述分析，地方公共文化服务效能的构成要素包括目标制定和目标实现。实现地方公共文化服务效能的理想状态，需要地方政府同时满足目标制定适当和目标实现可能两个条件。因此，探讨地方公共文化服务效能的影响因素，同样需要从这两个层面出发。中央授权范围和地方政府市场社会的力量联动影响地方政府的职能定位；能力限度、合法限度和合理限度的边界范围及匹配状况影响地方政府的实现水平；行政生态影响地方政府的目标制定和目标实现的整体行动环境。
　　1。职能定位：中央政府授权范围和地方政府市场社会力量联动
　　为制定合适的目标使命，地方政府需要明确自身定位，清晰界定职能范围。在实践中，地方政府职能定位受中央政府授权范围和地方政府市场社会的力量联动的影响。
　　首先，中央政府的授权范围影响地方政府职能定位的界限。中央政府依据公民基本文化需求和经济社会发展水平，制定全国范围内的基本公共文化服务指导标准。同时，由于公共文化服务需要做到供需匹配，不同地区间公共文化发展状况、公共文化需求存在不同，因此中央给予地方一定自主权。地方政府可在授权范围内，结合国家要求和地方實际，制定并调整本行政区域的基本公共文化服务实施标准，确定自己的职能定位。
　　其次，多主体的力量联动影响地方政府职能定位的调整。在市场层面，市场能力受交易费用的影响。交易费用主要包括决策费用、实施费用、监督费用〔39〕。科斯定理表明，当交易费用大于零时，制度安排对资源配置和分配有影响，但在某些制度安排上会产生较高的费用〔40〕。在社会层面，社会能力受民主社会发展程度、社会组织发展程度等影响。民主社会发展程度体现为公民的自我服务意识、诉求表达意识、参政议政意识；社会组织发展程度体现为社会的自我管理能力和社会组织成熟度。在政府层面，政府能力受政府的财权、事权、智力支撑等硬性和软性因素的影响。一方面，地方政府在分解公共文化服务的产品和流程时，应充分考虑当地市场和社会的基本能力，衡量其在承担公共文化供给部分职能上所产生的交易费用，妥善处理好授权关系。另一方面，地方政府还需要关注自身能力范围，准确定位自身职能范围，积极寻求与社会力量合作。
　　2。实现水平：能力限度、合法限度和合理限度的边界范围及匹配状况
　　实现既定的目标使命，地方政府需要达到相应的目标实现水平，而目标实现水平受制于能力限度、合法限度和合理限度这三个维度的边界范围及匹配状况。
　　首先，能力限度、合法限度和合理限度的边界范围影响目标使命能否实现。三圈理论强调公共政策制定和实施要充分体现公共价值，实现社会利益最大化，这一目标的实现需要政策制定同时满足价值能力和支持等要素的可行性〔41〕。以三圈理论思想为基础，我国地方政府在实现目标使命时，其实现水平受制于功能限度、合法限度和合理限度的边界范围。
　　其次，能力限度、合法限度和合理限度的匹配程度影响目标使命能否圆满实现。当地方政府同时满足三个维度的能力要求，政府能力处于三圈重叠部分时，目标使命得到充分实现，公共文化服务效能达到理想状态。反之，地方政府将无法充分实现目标使命，公共文化服务效能将偏离理想状态（如图2所示）；当地方政府能力只满足能力限度和合理限度要求时，公共文化服务供给处于非合法状态，违反法无授权即禁止的公法原则；当政府能力只满足能力限度和合法限度要求时，公共文化供给处于非合理状态，效率水平低；当政府能力只满足合法限度和合理限度时，公共文化供给处于无能力状态。
　　3。行动环境：政治生态、经济生态和社会文化生态
　　地方政府是在特定环境下制定目标和实现目标，其行动环境受行政生态的影响。里格斯提出行政生态环境包括政治构架、经济要素、社会要素、沟通网和符号系统五个因素〔42〕，也有学者提出当代行政生态主要包括政治、经济、文化和社会四个方面〔43〕。结合现有研究和我国公共文化服务供给状况，本文从政治生态、经济生态和社会文化生态三个方面出发，阐述影响地方政府公共文化服务行动环境的要素。
　　政治生态包括法治水平、配套措施和治理需要。首先，法治水平是地方政府供给公共文化服务的行动依据。提高公共文化服务效能、加强文化治理需要实现文化治理现代化〔44〕。文化治理现代化要求完善法律体系，明确政府权力与责任，约束政府行为。其次，配套措施是地方政府供给公共文化服务的保障。政府供给公共文化服务需要配套的人力、物力、财力和制度保障。最后，治理需要影响地方政府对文化建设的投入力度，体现中央和地方对文化建设的要求。现行文化体制在运作过程中很大程度上偏于向上负责〔45〕，国家意志影响地方政府的行动方向和重视程度。
　　经济生态包括经济实力、经济结构和技术水平。首先，经济实力制约地方政府资源投入力度。地方经济发展状况与地方政府资源掌握程度之间呈现正相关关系，地方政府在文化建设上投入资源的多寡影响当地公共文化服务发展水平。其次，经济结构制约地方政府行动限度。地方经济结构反映地方社会生产关系构成、行政系统参与社会运行程度、社会分工与专业化发展水平等情况〔46〕。在社会力量强大、社会分工合理的地区，地方政府可加大公共文化服务社会化运行的力度，充分激发市场和社会力量。最后，技术水平制约地方政府的行动效率。政府的人员素质、专业水平、管理技巧、组织结构影响地方公共文化服务供给的有效性和精准度。
　　社会文化生态包括意识形态和群众需求。首先，意识形态反映特定时期社会发展状况和需求，影响公共文化发展的目标和方向。公共文化服务供给是一种自上而下的文化动员体系〔47〕，动员的内容和方向需要考虑时代特征和要求。其次，群众需求反映地方民众的文化偏好和呼声，影响地方政府行动模式的选择。根据新公共服务理论，社会民众既是公共服务供给的对象，也是公共服务决策的重要参与者。地方公共文化服务供给内容和方式的选择受特定地方知识、公众需求的影响，需要做到公共文化服务供给侧与需求侧相匹配。
　　三、案例比较：山东省和青海省公共文化服务效能比较
　　地方公共文化服务效能是指地方政府在中央政府授权范围内，立足地方实际，制定适当的公共文化服务目标使命，进而实现目标使命的能力水平。公共文化服务效能在不同地区之间存在差异，本文以山东省和青海省为例，对比分析两省公共文化服务效能的构成要素的异同，探究效能异同产生的影响机制。
　　（一）我国地方公共文化服务的发展差异与案例选择
　　文化为经济社会发展提供精神动力、行为规范、重要资源和软环境〔48〕。近年来，我国不断加大文化建设投入力度，积极采取措施提升服务效能，公共文化服务水平得到显著提高。但是，城乡和地区鸿沟导致的社会非均衡发展问题依旧严峻，公共文化建设和发展存在不同程度的区域性失衡现象〔49〕。《中国公共文化服务发展指数报告（2019）》指出，东部地区省份的公共文化服务发展水平普遍较高，中部和西部地区省份的发展水平普遍较低。在2016年全国公共文化服务发展指数排名前十的省份中，有6个属于东部地区，而排名后十的省份中有4个属于中部地区，5个属于西部地区〔50〕。总体而言，全国各省份的公共文化服务发展水平存在明显差距。本文从省域视角出发，选取位于东部地区的山东省（发展指数排名位居前十）和位于西部地区的青海省（发展指数排名位居后十），對比分析两省在效能构成上的异同，并探究效能异同的影响机制。
　　山东省位于中国东部沿海，是经济大省、文化大省。山东齐鲁文化是先秦时期所形成的一种地域文化，包括道家、兵家、法家、墨家、阴阳、纵横、方术、刑、名、农、医等文化。在文化发展上，山东省提出建设文化强省，在中国优秀文化传承发展中走在前列的发展目标。青海省位于中国西北内陆，下辖2个地级市、6个自治州。截至2019年末，青海省常住人口607。82万人，少数民族人口289。99万人，占47。71〔51〕，地方文化具有浓厚的民族色彩。在文化发展上，青海省提出建设文化生态保护区和打造特色文化旅游品牌的战略规划，突出地域性和民族性的特色。
　　（二）山东省和青海省公共文化服务效能的构成要素的异同
　　山东省和青海省在公共文化服务效能构成上存在异同，具体而言，表现在目标制定和目标实现两个层面。
　　1。目标制定：地方政府职能定位的异同
　　确定地方公共文化服务效能的目标使命，需要明确地方政府的职能定位。山东省和青海省在公共文化服务目标制定上存在异同，具体体现在供给标准和供给模式两个层面。
　　在中央授权范围内，山东省和青海省在供给标准上存在异同。基于《国家公共文化基本服务指导标准》，两省均将读书看报、收听广播、观看电视、观赏电影等指标列入政府文化建设绩效评估范围。但两省在文化供给方式选择上存在差异，地方政府在授权范围内可自主决定文化供给的内容和形式。山东省基于其儒家文化发源地的独特优势，大力继承和发扬优秀传统文化。青海省则基于其多民族聚居的地域特征，着重发扬民俗文化，可供选择的文化供给内容和方式也更为多样。
　　在政府、市场和社会共同参与的背景下，山东省和青海省在文化供给模式上存在异同。两省均采用政府主导的多元主体共治模式，在坚持政府主导的前提下，引入竞争机制，将部分公共文化产品通过委托或招标形式来进行市场化运作。但两省在地方政府职能定位上存在差异，政府、市场和社会在公共文化服务供给中的效用大小不同。这可以通过公共文化服务外部支撑水平来做初步判断。《中国公共文化服务发展指数报告（2019）》显示，2016年山东省和青海省的公共文化服务外部支撑水平综合指数分别为48。30和27。87〔52〕。由此可见，相比于青海省，山东省公共文化服务供给中的市场和社会主体所发挥的效用水平更高。
　　2。目标实现：地方政府能力限度、合法限度和合理限度的异同
　　实现地方公共文化服务效能的目标使命，地方政府需要满足相应的能力限度、合法限度和合理限度要求。山东省和青海省的地方政府在这三个维度上存在异同。
　　（1）能力限度的异同。能力限度反映地方政府实现公共文化服务目标的能力大小。在能力限度上，山东省和青海省在实体资源、知识资源和机构设置上存在异同。
　　在实体资源层面，山东省和青海省的实体资源均包含中央转移支付和地方财政两个部分。2019年，中央财政通过一般公共预算安排公共文化服务体系建设相关资金225亿元〔53〕，用于推动基本公共文化服务标准化均等化。但两省在实体资源的数量和质量上存在差异。山东省经济实力雄厚、历史文化悠久、人才资源充沛，在公共文化服务设施建设和供给层面占有优势。青海省经济发展水平较低、人才资源外流、社会组织发展相对滞后，地方公共文化服务的资源投入多依仗于中央财政拨款和资源倾斜。
　　在知识资源层面，山东省和青海省均通过多种途径来推进地方公共文化服务供给，如采用广播电视户户通、流动舞台车、公共数字文化建设等方式，但两省在技术水平和创新能力上存在差异。山东省借助当地的传统文化资源和高校资源实施文化强省战略，同时通过举办文化创新评比活动来激发社会文化创新力。相比而言，青海省技术水平较低，知识资源相对匮乏，文化发展缺乏支撑条件，创新力不足。
　　在组织设置层面，基于国家治理体系和治理能力现代化的要求，山东省和青海省均向简政放权、构建服务型政府转变。两省在地方政策文本中均有提及，要充分發挥政府、市场和社会作用，实现合理的分工合作关系。但在地方公共文化服务的关键职能定位和制度安排上，两省之间存在差异。现阶段，山东省采取多种措施促进文化和旅游业发展，注重发挥文化的经济效用。而在青海省，文化维稳作用突出，弘扬社会主义核心价值、提高各民族文化认同感、维护民族团结是地方重要的文化发展目标。
　　（2）合法限度的异同。合法限度影响地方政府实现公共文化服务目标的行动依据。在合法限度上，山东省和青海省在法律约束和地方认同上存在异同。
　　在法律约束层面，山东省和青海省的行动均受到国家层面公共文化服务相关法律、法规、规章及规范性文件的影响，如《公共文化服务保障法》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》等。同时，由于不同地区间文化发展水平、文化特色和文化需求存在差异，地方需要在权限范围内结合地方实际情况，出台相应的地方性法规、规章及规范性文件。如山东省和青海省均出台了地方性的《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》，但两省在实施意见细则的设置上存在差异。
　　在地方认同层面，山东省和青海省政府在规划公共文化服务供给内容和形式时，均有考虑地方文化特色和文化需求。如山东省通过举办百姓儒学节、曲阜市民免费游三孔景区等活动来发扬曲阜文化。青海省通过举办藏族拉伊、玉树卓舞、热贡六月会等活动来传承和保护地方民俗文化。但两省地方政府在满足社会需求、实现政社互动的程度上存在差异。山东省文化和旅游厅的门户网站设置专门的互动交流板块，民众可及时和政府进行沟通。除此以外，地方政府定期进行意见征集和在线调查，民众也可通过互动留言、厅长信箱和在线访谈等途径反映需求。而青海省文化和旅游厅的门户网站上没有专门设置互动交流板块，缺少政府与社会对话的正规渠道。民众仅可通过网站留言反映需求，截至2020年4月23日，网站收集到的留言数仅有50条〔54〕，公众和政府间互动较少。
　　（3）合理限度的异同。合理限度影响地方政府实现公共文化服务目标的效率程度。在合理限度上，山东省和青海省在公共文化服务投入、产出和投入产出效率上存在异同。
　　在公共文化服务投入层面，山东省和青海省近年来均不断提高公共文化服务投入力度，如2019山东省持续加大对地方公共文化服务体系建设投入，统筹资金6。33亿元〔55〕。但两省在公共文化服务投入水平上存在差异，主要体现在两个层面。一是地方公共文化总体投入水平，此层面更加关注资源供给总量水平。2016年山东省和青海省公共文化资源供给排名分别为第22名和第5名〔56〕，青海省供给总量高于山东省。二是地方政府公共文化资源分配的合理性，此层面更加关注基本公共文化服务均等化水平。2016年山东省和青海省基本公共文化服务均等化得分排名分别为第10名和第16名〔57〕，山东省的资源分配更为合理。
　　在公共文化服务产出层面，山东省和青海省在文化发展上均有所收益。山东省明确提出传承齐鲁文化、打造文化强省的目标，齐鲁文化的建设成为当地的一大特色。青海省少数民族众多，以民俗文化为基点提供公共文化服务也初见成效。但两省在收益程度上存在差异。山东省通过发展齐鲁文化，提高了当地民众的文化认同感，也带动了当地旅游业发展，其文化产业年均增长17〔58〕。青海省的地区发展特色和竞争力尚未形成，当地特色旅游业潜能有待开发。同时在弘扬社会主义核心价值观、提高民众文化素质和文化认同感方面，青海省还需要因地制宜采取更多有效措施。
　　在公共文化服务投入产出效率层面，山东省和青海省地方政府供给尚未出现边际成本递增趋势。近年来山东省和青海省的公共文化服务投入力度不断增大，投入产出效率呈现递增趋势，还未到达投入产出模型的倒U型顶点，政府供给依旧有效。但两省在投入产出效率上存在较大差异。山东省投入产出效率指数为1。32，在全国位列第1名，属于低投入高产出的类型；青海省投入产出效率指数为1。00，在全国位列第27名〔59〕，属于投入产出持平的类型。
　　（三）山东省和青海省公共文化服务效能异同的影响机制分析
　　山东省和青海省公共文化服务效能异同的产生，是地方政府的职能定位、实现水平和行动环境三方面共同作用、共同影响的结果。
　　1。职能定位：中央政府授权范围和地方政府市场社会力量联动的影响
　　地方政府制定目标使命的职能定位，受中央政府授权范围和地方政府市场社会力量联动的影响。
　　中央政府授权范围影响地方政府职能定位的界限。《公共文化服务保障法》规定，国务院建立公共文化服务综合协调机制，指导、协调、推动全国公共文化服务工作，地方各级人民政府应当加强对公共文化服务的统筹协调。山东省和青海省政府均需在中央政府的指导、协调下提供地方公共文化服务。同时，两省在授权范围内拥有一定的自主权。省、自治区、直辖市人民政府根据国家基本公共文化服务指导标准，结合当地实际需求、财政能力和文化特色，制定并调整本行政区域的基本公共文化服务实施标准。
　　地方政府市场社会的力量联动影响地方政府职能定位的调整。在理想状态下，政府应该更多发挥市场和社会的作用。山东省2018年一般公共预算收入为6485。40亿元〔60〕；2017年地方企业单位数为1676178个，社会团体法人数目为20929个〔61〕，地方企业和社会团体发展较为成熟。整体来看，山东省的政府、市场和社会力量均较为强大，政府可以充分发挥市场和社会在地方公共文化服务中的作用。在青海省，地方政府财政能力有限，主要依靠中央转移支付；且当地的市场和社会力量还不够强大，2017年青海省地方企业单位数为76169个，社会团体法人数目为1790个〔62〕。整体而言，青海省的政府、市场和社会力量较弱，在政府市场社会力量联动中，地方市场和社会力量有限，地方政府仍需承担起大部分市场和社会无力承担的公共文化服务供给责任。
　　2。实现水平：能力限度、合法限度和合理限度的边界范围及匹配状况的影响
　　地方政府的目标实现水平，受能力限度、合法限度和合理限度的边界范围及匹配状况的影响。首先，目标使命的实现需要地方政府满足相应的能力限度、合法限度和合理限度的邊界要求。在能力限度上，山东省人才资源丰富、物质资源充沛、财政实力较强，其资源整体掌握度优于青海省。在合法限度上，两省政府均有因地制宜安排地方公共文化服务供给的权限，除此以外，青海省自治地区还享有一定的文化自主权。在合理限度上，山东省处于低投入高产出水平，青海省处于投入产出持平水平。其次，目标使命的实现程度受三维度的匹配状况的影响。从三圈理论角度看，当地方政府同时满足能力限度、合法限度和合理限度要求时，公共文化服务效能趋于最优状态。地方政府目标实现水平三维度的匹配状况难以测量，此处通过地方公共文化服务发展指数进行初步判断。2016年山东省和青海省的发展指数存在一定的差距，分别为58。64和51。69〔63〕。相比于发展指数排名第一的浙江（发展指数为71。16）〔64〕，山东省和青海省的发展指数都较低，两省在目标使命实现程度还存在较大上升空间。
　　3。行动环境：政治生态、经济生态和社会文化生态的影响
　　地方政府制定和实现目标使命的行动环境受政治生态、经济生态和社会文化生态的影响。
　　政治生态主要表现在制度规范、配套措施和治理需要三个层面。在制度规范层面，《中华人民共和国公共文化服务保障法》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》等从国家层面规定了地方公共文化服务供给内容和形式的最低标准。山东省和青海省也出台了地方构建现代公共文化服务体系的实施意见，进一步明确和细化了地方发展计划和实施标准。在配套措施层面，山东省和青海省均在文化设施、广电设施、流动设施等方面着手进行配置，但两省的配套设施建设程度存在较大差距。如青海省还在完善广电技术系统，而山东省的广电设施已较为完备，正寻求引用更先进的技术方式。在治理需要层面，我国在全球化背景下提出文化强国战略，强调公共文化服务的重要性，两省均将文化服务置于公共服务体系的重要位置。同时，各地区发展目标存在差异。对于作为文化大省的山东省，国家十三五规划纲要明确提出，实施国家记忆工程，推进山东曲阜优秀传统文化传承发展示范区建设。对于多民族的青海省，为维护民族团结和文化特色，国家推行民族区域自治制度，青海省的自治地区享有一定文化自主权。
　　经济生态主要表现在经济实力、经济结构和技术水平三个层面。在经济实力层面，山东省2018年人均生产总值为76267元，而青海省2018年人均生产总值为47689元〔65〕，两省人均地区生产总值之间相差28578元，由此导致财政支出能力存在较大差异。在经济结构层面，2018年山东省和青海省第三产业占比分别为52。96和50。7〔66〕。山东省第三产业发展快速，社会分工和专业化水平较高，政府可将部分公共文化服务事项交由社会运营。青海省第三产业占比超五成，但其经济整体实力较弱，产业发展、社会分工和专业化水平较低，公共文化服务社会化运营显得力不从心。在技术水平层面，2016年山东省和青海省的创新支持指数分别为33。77和18。13〔67〕，两省存在较大差距。山东省高校众多，文化产业发展成熟，地方公共文化服务供给专业性、创新性强。而青海省地广人稀，文化产业发展落后，难以留住人才，地方公共文化服务发展缺少人才支持和技术支撑。
　　社会文化生态主要表现意识形态和群众需求两个层面。在意识形态层面，当前我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，社会公共服务供给需要寻求高质量发展。这就要求地方政府在提供公共文化服务时不仅要关注量的供给，还要关注质的提升。在群众需求层面，山东省经济文化发展水平较高，因此社会对文化供给提出了更高要求，政府需要提供更多个性化、优质化、多样化的公共文化服务。在青海省，社会整体发展程度较低，且由于民族众多、地域广袤、人口分散，社会文化需求较为分散。因此，完善基本公共文化服务供给、提高公民文化素质成为当前所需。
　　四、结论与展望：地方公共文化服务效能优化之道
　　地方公共文化服务效能是指地方政府在中央政府的授权范围内，立足地方实际，制定适当的公共文化服务目标使命，进而实现目标使命的能力。从效能的构成要素看，地方公共文化服务效能包括目标制定和目标实现两个层面。从效能的影响机制看，中央政府的授权范围和地方政府市场社会的力量联动影响地方政府的职能定位；能力限度、合法限度和合理限度的边界范围及匹配状况影响地方政府治理的实现水平；行政生态影响地方政府的目标制定和目标实现的整体行动环境。本文以山东省和青海省为例，对比分析了两省在公共文化服务效能的构成要素和影响机制上的异同。基于上述模型构建和案例分析可以发现，地方公共文化服务效能受多重因素共同作用、共同影响，呈现出地区间发展不平衡问题。当前，我国公共文化服务进入效能提升时代，优化地方公共文化服务效能，缩小地区间公共文化服务发展水平，实现基本公共文化服务均等化，需要从多角度着手。
　　首先，完善政府主导下的多元主体共治模式，提高公共文化服务效能。公共文化服务更多指向于多元主体共同参与的公共文化产品的公平供给和大众化生产〔68〕。原有的自上而下的公共文化服务供给模式容易导致资源浪费和供需不匹配，政府应打破这种单向型供给模式，合理划分政府职能边界，形成政府和市场、政府和社会间良性互动关系。一方面，政府应进一步完善公共文化服务体系建设，改革文化管理体制，为公共文化服务供给提供良好的制度环境。另一方面，政府可采取政策优惠等激励措施，在策动市场力量和社会组织参与公共文化服务项目的设计、生产和评估过程中，充分发挥社会自主供给和社会竞争供给优势，同时加强对公共文化服务市场化运营的监督考核，减少权力寻租、供给无效和低效情况的发生。另外，还应合理划分中央政府和地方政府之间的职能范围，实现中央统筹、地方负责模式的高效运转。
　　其次，提高政府供给公共文化服务的综合能力，保障政府供给有效性。实现地方公共文化服务的目标使命，地方政府需要满足相应的能力要求。在能力限度层面，政府应进一步增强地方经济实力，提高政府专业技术水平，优化政府组织设计，为地方公共文化服务提供良好的资源和技术保障。在合法限度层面，地方政府应依法履行文化建设职能，积极进行信息公开，接受社会监督，从多渠道了解民众需求，真正做到依法行政、透明行政、行政为民。在合理限度层面，政府应合理进行资源配置，充分发挥市场和社会作用，提高公共文化服务供给的精准性和有效性，增进经济效益和社会效益。
　　最后，改善服务供给环境和优化资源配置，缩小地方间效能差距。当前我国公共文化服务存在区域性发展不平衡的问题，不同地方公共文化服务效能存在较大差异。一方面，需要改善服务供给环境。在政治层面，我国要进一步提高法治水平，建立健全相关法律制度，明确国家治理需要。在经济层面，我国应继续坚持以经济发展为中心，不断提高国家经济实力，同时进一步优化经济结构，注重技术水平的提升。在社会文化层面，各级政府应扎根地方实际，从地方特色和文化需求入手，因地制宜、有的放矢地提供符合时代发展要求和反映当地民众诉求的公共文化服务产品。另一方面，需要合理配置资源。从省域视角看，中西部地區省份在经济发展水平、社会发展程度、资源掌握度、专业技术水平上，远不及东部地区省份。故此，需要中央进行统筹安排，采取合理的资源倾斜和政策优惠措施，提高中西部地区公共文化服务供给的整体实力，促进基本公共文化服务均等化发展。
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