行政公益诉讼制度初探

　　（200042华东政法大学上海）
　　摘要：本文将分析民事诉讼法第55条的立法背景，条文设置以及法律实施等方面，结合热门公益诉讼案件，进一步分析行政公益诉讼相关问题在现有法律框架下的解决途径及其不足，为我国的行政公益诉讼制度的构建提供参考。
　　关键词：行政诉讼；公益诉讼；解决途径
　　2012年《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》第九项决定，增加一条，作为第55条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。至此，我国民事诉讼中正式确立了公益诉讼制度。而从行政诉讼的发展历史上来看，1990年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）生效以前，法院一直用民事诉讼程序审理行政诉讼，而1989年《行政诉讼法》在审理程序方面的不完整性也是建立在诉讼程序上可以参照民事诉讼的安排之上。由此可见，民事公益诉讼的确立对行政公益诉讼的建立和完善有着重要的借鉴和参考价值。
　　一、行政公益诉讼的含义
　　目前，由于我国没有建立行政公益诉讼制度，因此对其定义限于学术讨论。学者对行政公益诉讼的概念认识不一。而通过上文的介绍，可以发现行政公益诉讼作为公益诉讼，客观诉讼，是对当下行政诉讼制度的一种补充和完善。因而对其应当在现有的框架内进行定义，并说明普通的行政诉讼保护不到的权益。
　　笔者认为，行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，与此行政行为无直接利害关系的公民、法人或其他组织以及特定的国家机关为维护公共利益而向法院提起的行政诉讼。
　　二、我国《民事诉讼法》关于民事公益诉讼的法律规定
　　《民事诉讼法》第55条正式确立了民事公益诉讼制度。条文采取了不完全列举的方式，將污染环境和侵害消费者权益为代表的损害社会公共利益的行为纳入受案范围，并用损害社会公共利益的行为这一概括规定作为补充，为日后法律的修改完善留下余地。对于民事公益诉讼提出的主体，条文规定为法律规定的机关和有关组织。关于机关和有关组织提起公益诉讼的主体资格，由于本次修改《民事诉讼法》并没有具体规定哪些国家机关和组织可以提起公益诉讼，因此在适用中应当援引《民事诉讼法》以外的有关法律规定。
　　正是由于《民事诉讼法》对提起民事公益诉讼的主体资格没有做出明确规定，使得人们原本期待的公益诉讼热潮在2013年意外地遭遇了尴尬的境地。根据环保部下属的中华环保联合会法律事务中心诉讼部部长马勇介绍：我们在2013年，一共向法院提起了8起诉讼，但没有一件被受理。法院对此的解释是，中华环保联合会不符合公益诉讼主体的资格。中华环保联合会属于环保部主管的环保组织，在民事诉讼法未修改之前，法院根据原《民事诉讼法》第108条，将中华环保联合会认定为本案有直接利害关系的组织，认可其原告资格。但是《民事诉讼法》修改后，中华环保联合会却被认定不符合诉讼主体资格。这与《民事诉讼法》第55条中法律规定的机关和有关组织有很大的关系，由于规定的不够明晰，导致法院对此条文进行任意解释，从而拒绝受理案件。
　　显见，法律实践与法律条文产生了巨大的落差，这也为行政公益诉讼在立法上提供了警示。
　　三、我国行政公益诉讼制度的构建
　　（一）行政公益诉讼的原告资格
　　目前行政诉讼法对原告资格的规定主要体现在《行政诉讼法》第2条以及《行政诉讼法》司法解释第12条，两个条文中的原告资格标准从侵犯合法权益到有法律上利害关系，可以看出是放宽的过程，但是依旧没有突破法律上利害关系的约束。有学者认为《行政诉讼法》司法解释第13条第1款规定的公平竞争权涉及万民大众的公共利益，为行政公益诉讼制度提供了规范依据。即使这样理解，公平竞争权也仅仅是公共利益中很小的一部分，这对行政公益诉讼制度保障的权益而言是不足的。本文可以将《行政诉讼法》及其司法解释中的原告诉讼资格修改为利害关系，将发起诉讼的条件，即侵犯合法权益修改为影响，进而通过完善《行政诉讼法》中诉的利益标准，为行政公益诉讼制度的建立打下牢固的基础。
　　对于行政公益诉讼的原告，各国的规定不一，大致可以分为以下几类：一是普通市民；二是社会性组织（社会团体）；三是检察机关。笔者认为我国的行政公益诉讼原告可以涵盖公民，法人和社会团体以及检察机关。
　　对于公民的原告资格，在民事公益诉讼中并没有获得认可，对此最高人民法院民诉法修改研究小组办公室负责人曾撰文写道：从公益诉讼的目的和性质看，似乎不应该过于严格地进行限制，但是为了避免滥诉，需要对当事人的主体资格进行一定的界定、限制。但是对于行政公益诉讼而言，其涉及到私权，司法权，与行政权三者之间的关系，行政公益诉讼不仅仅是诉讼的问题，也是公民对行政权的监督，是公民民主权利的一种表现。赋予公民行政公益诉讼资格符合人民主权原则，扩大公民的诉权，通过诉讼的方式参与国家管理。
　　对于社会组织的原告诉讼资格，在世界上许多国家都得到了认可，这也是社会发展的必要要求。现代社会关系复杂，政府在管理过程中难以做到事无巨细，因此借助社会的力量弥补国家的力量成为当代社会的发展趋势。社会组织代表一定人群所享有的共同利益，因而也具备一定的公共性质，而社会组织在专业知识上的优势也有利于其参与国家事务管理。
　　对于检察机关的原告诉讼资格，笔者赞同将其纳入我国的行政公益诉讼制度。有学者认为检察机关是法律监督机关，当检察机关作为行政公益诉讼的原告，就取得了原告和法律监督者的双重身份，从而导致角色冲突。可以发现上述观点认为公诉权和法律监督权是两种平行的权力，从而会导致检察机关提起行政公益诉讼时的角色冲突。笔者认为公诉权和对诉讼活动的监督是检察机关履行法律监督的两种不同手段，就如同在刑事诉讼中，检察机关对严重破坏社会秩序的犯罪行为承担了公诉职能，并不意味着对此类案件不可通过抗诉进行法律监督。
　　（二）行政公益诉讼的受案范围
　　我国民事公益诉讼制度规定的受案范围是污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在立法上采用了列举加概括的方式规定了受案范围，回应了社会的关注，也为制度的不断完善留下余地。如果对行政公益诉讼进行立法，笔者认为也可以采用此种立法模式。
　　由于行政公益诉讼涉及到司法权对行政权的监督，为了保障行政权的独立，应对行政公益诉讼的受案范围加以严格限制，就如同美国的联邦纳税人诉讼制度，运用严格的双重纽带法则限制受案种类和数量。不同于美国的判例法制度，我国需要在立法中对受案范围加以严格的限制。
　　（三）行政公益诉讼的程序设置
　　对于提起行政公益诉讼制度，大致有两种模式，一为直接起诉，二为前置审查。为了保障诉讼经济和诉讼效果，笔者认为我国应采用前置审查程序，贯彻穷尽行政救济原则。
　　穷尽行政救济的基本涵义，是指行政相对人没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定，行政相对人在寻求救济时，首先必须利用行政内部存在的、最近的和简便的救济手段，然后才能请求法院救济。在行政公益诉讼设置前置审查程序，就是审查原告在诉前是否穷尽了行政救济途径。正如日本的居民诉讼，公民对居民监督请求结果不服方可提起诉讼。我国《行政诉讼法》第37条对行政诉讼与行政复议的衔接作了规定，确立了以自由选择为原则，复议前置为例外的规则，复议前置在一定程度上體现了穷尽行政救济原则。对于这条规定，有学者主张：鉴于公民对我国行政诉讼法中规定的复议、诉讼自由选择的规定尚无法做到准确理解和适用，从某种程度说，这种自由选择制度确实也在客观上起到了阻碍公民权利真正实现的作用。因此有必要在一定范围内建立穷尽行政救济原则。这也说明了在行政公益诉讼前穷尽行政救济的现实必要性。另一方面，在行政公益诉讼前设置审查程序，有助于有效发挥行政资源，保证行政机关的自主性，同时保障公民的司法救济权。
　　参考文献：
　　〔1〕黄学贤，王太高著：《行政公益诉讼研究》，中国政法大学出版社2008年版。
　　〔2〕林莉红：《法社会学视野下的中国公益诉讼》，《学习与探索》，2008年第1期。
　　〔3〕温辉：《行政公诉的理论基石》，《国家检察官学院学报》，2009年第3期。
　　〔4〕王名扬著：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第651页。