浅析环境影响评价报告制度

　　摘要：环境影响评价（报告），是指对立法草案、规划、建设项目等实施后可能造成的环境影响进行分析、研究，形成报告，接受公众或者有权机关的监督，从而决定该立法草案、规划、建设项目等能否实施或者如何配套环保措施的制度。这篇文章主要是比较中美两国环境影响评价制度与环境影响报告制度的异同，并分析差异的形成原因，坚定我国制度实施的自信。
　　关键词：环境影响报告制度；环境影响评价制度；比较研究
　　1969年美国出台了《国家环境政策法》，该法案的目的是致力于预防和消除对环境和生态圈的损害（第2条），该法案确立了环境影响报告制度，其核心思想是环境价值理论（资源环境稀缺且有价值），要求机构建立在信息的基础上，权衡各方利益后作出合理决策。对于美国的环境影响报告制度，我的理解主要有三点。
　　第一，美国的环境影响报告制度的含义是广义的，环境影响报告的范围不仅包括某些具体的项目，也包括可能会影响环境的立法草案或者建议、报告〔1〕。
　　第二，美国的环境影响报告制度本身不是目的，只是手段，是通过公开科学评估保护生态环境利益的手段，并且是事前手段，一定程度具有预防功能。
　　第三，它的强制力较弱，更多的是一个程序性法律〔3〕，虽然有时候会不可避免的涉及实质审查。这一点在美国立法上的体现有：环境质量委员会没有实际的执法权、绝对豁免制度的确立；在美国现实法律运用中的体现有：存在诸多通过分解项目，间接注资规避这项程序的现象。
　　一、我国环境影响报告制度与美国环境影响报告制度的共同点
　　我们简单探讨美国环境影响报告制度与我国环境影响评价制度的相同点。
　　第一，对于这项制度，中美关于其内容及实施机制的相关规定都体现了全程性的特点。基本都有有事前的评估、实施相关项目后可能产生的不利后果、弥补，应对的措施以及事后的持续监测。这充分体现了立法者对可能影响环境的行为的谨慎态度。
　　第二，二者都有规定制度实施过程中的公众参与制度，尽管参与的程序与细节存在差异。因为与所涉及项目利害相关的公众势必会更加了解项目的相关情况，也更加关心环境影响报告、环境影响评价的结果。二者的相同点有很多，就不一一赘述了。
　　二、相比较而言我国环境影响报告制度的优越性
　　我主要是比较美国环境影响报告制度与我国环境影响评价制度的不同点，并进行分析。
　　第一，这两项制度针对的对象不同。美国环境影响报告制度针对的对象包括了立法草案、政府建议、报告等；我国主要是规划和建设项目，相对而言较狭窄〔2〕。我国的政策是否需要经过环评争议很大，最终还是被立法者所否定，认为其难以操作，不符合我国立法现状。我认为这其中涉及到一个权衡的问题，到底是否有必要花费成本与精力对政策等进行环评，这项制度又是否会影响行政效率？我比较赞同我国立法者的观点，我们其实没有必要照搬美国的制度，在环境法的范围内对行政决策等行为进行干涉，毕竟行政具有及时性和灵活性等特点，而且行政决策的评估完全可以通过完善相关的行政程序，在行政法的规制下实现。
　　第二，制度的内容存在差异，也可以说是各有其特色。美国在环境影响报告中会有相关的替代方案，并且替代方案要求具备充分性。〔3〕我国则对需要评估的对象作了分类，分别规定了对专项规划和建设项目的不同要求。美国的制度对相关机构的环境影响报告提出了更高的要求，要满足替代方案的充分性这一条件，立法或者决策机构事前的调研、评估等准备工作就要更加细致周全，成本也会因此而提高。而我国的分类制度有利于防止一刀切，对于规划和建设项目分别适用不同的规定，有利于在提高环境影响评价质量的同时节约成本。
　　第三，环评主体自由裁量权不同。美国的机构受限制较小，环评主体自由裁量权较大。这里又可以从三个方面体现出来，即在做出报告前需要满足的条件方面；做出过程中涉及的范围方面；以及特殊的例外，即取得豁免方面：
　　（1）美国主体条件比较严格，项目或决策要满足重大对环境影响显著才需要出具报告、而不确定的时候，可以以不满足条件为理由，仅出具《环境评估》，查明不必要时出具《查无显著影响报告》〔3〕。
　　（2）豁免制度的相关规定，有关机构主体可以自主决定某些行为享有豁免权，免除作出环境影响报告的义务。
　　（3）项目或决策涉及范围、规模的方面，报告主体可以自由决定在哪个层面准备影响报告，如克里普诉塞拉俱乐部〔3〕。
　　美国做出上述规定，在现实中确实有可能使得某些机构规避其报告义务，不能达到环境影响报告制度预期的效果。我认为美国法律在留有余地，没有规定的太死，可能涉及到一个成本问题；也在一定程度上，也是留给行政更多的空间，促进某些公共基础设施项目的建设。而我国在这方面的立法更加严格，符合相关规定就必须要进行环评，且要严格遵照执行。当然这并不能说明谁优谁劣，因为美国的环境影响报告制度针对对象的种类更广，多种主体都有在必要时有出具环境影响报告的义务，涉及的横向范围更广，相对而言在纵向方面就会降低要求，留给行政更多的空间。
　　第四，实施的手段不同，美国专门设置的环境质量委员会并没有实际的执法权，而中国相关的审批机关拥有审批的决定权。美国倡导民众进行公民诉讼，充分利用了司法来促进这项制度的实施。因为美国是三权分立体制，司法机关的权力、地位与我国有差异。我国则充分利用行政的權力来促进制度的实施，这样其实效率会更高。
　　参考文献：
　　〔1〕黄火笑。中美环境影响评价制度比较研究〔D〕北京。中国地质大学，2008：8。
　　〔2〕朱晓晨。我国环境影响评价制度的完善以美国环境影响评价制度为借鉴〔D〕青岛。中国海洋大学，2008：3031。
　　〔3〕詹姆斯萨尔兹曼，巴顿汤普森著。徐卓然，胡慕云译。美国环境法（第四版）〔M〕。北京：北京大学出版社，2016。