公安机关事权划分问题探索

　　一、当前公安机关事权划分和机构设置的法律依据及现状
　　《人民警察法》第二条规定：人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。《公安机关组织管理条例》（以下简称《条例》）第二条规定：公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，承担着依法预防、制止和惩治违法犯罪活动，保护人民，服务经济社会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的职责。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第19条规定：国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。据此可以看出，公安机关既承担着中央事权，又承担着地方事权。
　　《条例》第三条规定：公安部在国务院的领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域内公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。这是公安部和地方各级公安机关领导管理关系的规定。我国公安机关的领导管理关系，是由公安机关的特殊性质和作用决定的，也是历史形成的。其主要特点是统一领导，分级管理，条块结合，以块为主。
　　《条例》第五条规定：县级以上人民政府公安机关依照法律、行政法规规定的权限和程序设置。这是县级以上人民政府公安机关设置原则的规定。目前，公安机关实行公安部、省级、市级、县级四级机构设置。
　　二、当前公安机关事权划分和确定职责任务中存在的问题
　　目前，存在公安机关中央事权和地方事权划分不明确、不清晰的问题，主要表现在：
　　（一）中央事权和地方事权划分不清晰。统一领导、分级管理、条块结合、以块为主的公安机关现行管理体制，是划分中央事权和地方事权的基本依据。但从《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民警察法》、《条例》等法律法规看，对于哪些是中央事权，哪些是地方事权，只有散见于一些法律、法规、文件及领导讲话中的原则要求，没有系统、规范、清晰的界定。公安部主编的《公安机关组织管理条例释义》中关于各级公安机关的职责表述中，也只是明确了组织实施对党和国家领导人以及重要外宾的安全警卫工作和组织开展国际警务合作与交流两项职责由公安部承担，其他关于职责的表述基本相同，所区别的也只是权限不同而已。
　　（二）工作中出现越位、错位、缺位现象。部分基层单位和民警反映，中央事权和地方事权划分不清晰，难免在实际工作中出现越位、错位、缺位等现象，上级公安机关往往陷于繁杂的具体事务，对政策、法律、理论研究和推动解决重大体制性、机制性、保障性问题研究不够。比如2010年开始的警员职务套改工作，2014年还迟迟不出台配套政策，民警套改后的职级得不到正常的晋升；各类电瓶车、老年代步车给整个交通安全管理带来很大压力，但在交通管理立法上还属空白，基层交警执法没有依据；2002年颁布的《公务用枪管理办法》迟迟不能修订，对10多年来根据形势任务发展衍生的新警种部门配枪没有明确规定，配枪岗位审核没有依据；侦控手段中的接口问题，还需各级公安机关自筹经费向运营商购买，国家层面亟需立法，等等。反而，对一些本该下级公安机关负责的具体工作提出了过细的要求和指标，有的甚至对涉及地方事权的机构编制和人员提出明确要求，给下级公安机关造成了一些不必要的负担。另一方面，下级公安机关习惯于听命令做动作，疲于应付上级的部署要求，反而对本应负起的属地治安责任缺乏主动性，与公安机关管理体制条块结合、以块为主的基本要求相悖。
　　（三）领导指挥工作缺乏针对性。统一领导、分级管理、条块结合、以块为主的公安机关现行管理体制，也是划分上级公安机关领导指挥下级公安机关的基本依据。事权划分不清晰，直接造成了上级公安机关领导指挥下级公安机关缺乏针对性。我国是一个人口众多、地域辽阔、发展极不平衡的大国，治安情况差异大，管理层级多，信息的不对称性、不完全性是客观存在的。公安部作出的决策部署，是依据全国而不是哪一个县市的情况作出的。具体到一个县市而言，可能完全符合实际是种巧合，不符合实际情况则是种常态。尽管一再强调从实际出发，但实际的问题是集中统一的专项行动过多过滥，一竿子到底，一个标准考核排名，公安部考核省，省考核市，市考核县，基层公安机关只能是疲于应付。考核评比标准不科学、不合理，形成一个为了考核而考核的怪圈，浪费了警力，挫伤了民警工作的积极性。
　　三、公安机关事权划分和规范职责任务的意见建议
　　应当按照统一领导、事权清晰、权责一致、执行顺畅的原则和要求，进一步明晰公安工作中央事权和地方事权，中央的归中央，地方的归地方，按照公安部、省级抓宏观指导，市级、县级抓具体实战的思路，理顺公安机关领导指挥关系，充分发挥各级公安机关的积极性，推动公安工作科学发展。
　　（一）明晰中央事权与地方事权。对事关国家安全、党的执政地位巩固、政治稳定的，如国内安全保卫、边境保卫、出入境管理、反恐怖工作、对党和国家领导人以及重要外宾的安全警卫、国际警务合作等，确定为中央事权，由公安部承担。对中央事权中需要地方协助完成的，中央可以通过转移支付的形式将部分事权支出委托地方承担，对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。对事关地方社会稳定、公共安全、人民安居乐业、经济社会发展的，如打击刑事犯罪、维护社会治安、安全防范、治安行政管理等，确定为地方事权，由地方各级公安机关分级分区承担，由地方政府承担其事权支出。
　　（二）改进领导指挥工作的方式方法。对于中央事权，应当强调指令性，集中统一，警令畅通。公安部作为全国公安机关的最高领导和指挥机关，有权直接组织或指挥地方公安机关开展行动，调集使用警务资源，地方公安机关应当坚决服从命令，听从指挥，不折不扣地完成任务。对于地方事权，应当要强调指导性，以块为主，自主履职。地方公安机关在当地党委、政府的领导下，以人民群众安全感和满意度为根本标准，以民意为导向开展工作，这样也有利于整合地方各种资源来维护社会治安，避免公安机关一家单打独斗。在社会日益动态、开放，特别是在信息化、全球化的大背景下，很多刑事犯罪及治安问题是相互联系的，境内与境外、网上与网下交织在一起，没有国界、区域之分。因此，对涉及面广、社会关注度高的重大治安问题，公安部组织开展全国性的专项行动是有必要的，但不能一刀切，不能单纯地以考核排名来看待各地的工作，应当在加强工作指导的前提下给地方更多的自主权。在领导方式方法上，上级公安机关在加强指导、督察之外，要研究推动工作新的动力机制和方法，积极建立民意导向警务机制，让群众的需求成为最大的牵引力，让群众的监督、评判、群众对选人用人有更多话语权、选择权成为最大的推动力，使地方公安机关始终不敢懈怠，努力形成警务跟着民意走、民警围着群众转的工作局面。
　　（三）修订法律法规，事权法定化。在充分调研论证的基础上，对《人民警察法》、《条例》等法律法规作出修订，并与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律衔接，将公安工作中的中央事权和地方事权以法律的形式予以界定和划分。为便于执行，尽可能以列举的方法，将散见于《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》、《出境入境管理法》等相关法律法规中，涉及中央事权与地方事权，上下级公安机关、地方与地方公安机关之间的职责权限作出系统明确的规定，进一步理顺公安机关上下左右之间的关系，为各级公安机关按照权限依法履职提供法律保障。作者单位：山东省公安厅E：ZLH
　　关键词：科学界定事权划分职责任务