交大教授陆铭近期震撼政策背后，很多人都陷入一个思维误区

　　陆铭上海交通大学安泰经济与管理学院
　　郑涛（访谈整理）文化纵横
　　【导读】近期，教育、住房、劳动保障、反垄断等领域出台了一系列新政策，引发社会持续关注，市场也出现一定波动。为理解这些政策背后的逻辑及其经济社会影响，进而思索当前社会经济领域问题的解决之道，近日《文化纵横》对上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国城市治理研究院研究员陆铭作了专访。
　　陆铭曾于2020年8月24日参加在中南海召开的专家座谈会，提出持续推动中心城市人口聚集、加强都市圈增长极作用、优化公共服务和基础设施供给、加大流动人口子女教育投资等建议。
　　陆铭指出，近期一系列新政希望降低教育、住房等领域给居民生活带来的负担，这一初衷无疑是好的。但实事求是地看，我们在面对民生领域的乱象时，也存在一定的思维误区，即往往从限制需求入手，而没有更多地考虑供给侧的问题。陆铭认为，高房价和校外教育培训的内卷式竞争，其实都源于供给不足。解决这些问题的根本出路，是从供给侧发力：一方面，政府应在公共服务领域加大投入，提升质量，优化布局和结构；另一方面，还应加大市场端的供给，允许通过市场机制满足部分政府公共服务无法覆盖的个性化需求。如此才能真正实现让市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的基本原则，进而满足人民日益增长的美好生活需要。
　　文化纵横新媒体
　　政策观察特稿
　　限制需求还是扩大供给？
　　关于近期重大新政的思考
　　《文化纵横》近期，国内多项政策引发公众关注。教育领域，中央强力整顿校外教育培训行业乱象；就业领域，人社部等部委联合印发《关于新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，要求维护平台企业派遣工的权益；住房领域，打压虚高学区房、设定二手房指导价、限制房贷、加快发展保障性租赁住房等行动不断加码；反垄断领域，今年年初国务院发布《关于平台经济领域的反垄断指南》。
　　如何理解这一系列政策变化，它们是不同部门遵循各自专业逻辑的单独行动？还是背后有着统一的顶层设计，预示着中国经济社会发展模式即将迎来新一轮转型？
　　陆铭：最近在劳动就业、教育、住房等社会领域出现的一些管制措施的加强，的确引起了社会各界的关注，对于这样一些政策取向的变化，我认为需要做更为全面和深入的分析。
　　显然，我想社会各界都同意的是，这一系列政策调整的初衷是想改善民生，克服在相关领域特别是公共服务和居民生活领域出现的一些所谓的乱象，希望能够降低住房、教育等对于居民生活的负担，这一初衷是好的。但是这些政策的出台是不是真的能够有效地缓解这些领域存在的问题？我认为需要在理论和实践中做进一步的研究，才能科学客观地认识这些政策带来的影响。
　　在现实生活中，资源总是有限的，而不同的偏好、不同的收入会导致不同的人产生不同的需求，于是需要在不同的人群当中配置各种资源这本身就是市场经济发展的一个非常重要的部分。在这些资源的供给和需求之间就会形成某种配置机制，总体上来讲主要是两种形式：
　　第一种是用价格配置，出价者高的就得到更多更好的资源；第二种是行政配置，用某种规则把资源配置给相应的需求者。当然也可以是价格机制和某种行政力量的配置之间的一种结合，比如在管制价格的情况下会出现供给小于需求，一部分需求满足不了，此时可以行政配置（如直接的行政指定、随机分配等手段）实现供给和需求之间强制的均衡。
　　在理论上，当社会公众观察到一些领域出现高价格的时候，往往非常容易直接诉诸通过行政手段配置资源，或者加强对市场的管制，特别是直接的价格管制。
　　但是，我认为社会各界在面临这些问题的时候，思维上出现了一定的误区。对于当前在某些领域里面出现的高价格问题，人们没有更多地从供给侧来思考：有没有可能是供给侧出了问题，导致社会公众所感受到的各种各样的问题？我们不妨以住房和教育这两个最有代表性的领域为例，分析一下供给侧的问题。
　　先来看住房。现在中国的确存在高房价问题，但是必须要看到，高房价并不是一个全国普遍的现象。在一些人口流出的地方，住房的供给非常充分，甚至还出现了住房闲置、房价下跌的现象。
　　中国的高房价到底出现在什么地方呢？主要是人口持续增长、有大量人口流入的地区。这样的地区通常是沿海经济发达的地区，特别是沿海的一些特大和超大城市，以及中西部的一些国家级中心城市和区域性中心城市。但是总体而言，中西部的一些中心城市，哪怕是省会级城市，也并不完全就一定是高房价的，比如长沙对房价的控制就比较好。
　　但我并不认为，高房价的根源可以简单地归因为人口增长。人口的增长是由人口的流动带来的，这是一个国家内部劳动力资源跨地区配置的一个非常重要的表现，因此是非常正常的现象。
　　在人口大量流入的地区出现的高房价，更应从供给侧去找原因。长期以来，在人口大量流入的地方，住宅用地以及由此产生的住宅供给是跟不上人口的增长的。
　　其中主要有以下几点原因：
　　第一，在人口大量流入的地方，建设用地供应的总量受到严格的管制。一直到今天，在一些人口大量流入的特大和超大城市，仍然有大量的农业和生态用地，对生态用地占整个城市的土地的比例有着非常严格的管制。
　　第二，即便在城市建设用地中，地方政府也更愿意把城市建设用地供给规划为工业用途和商业、服务业用途，对住宅用地的供给相对缺乏积极性。
　　第三，长期以来，政府对公租房建设也缺乏积极性。虽然最近这些年公租房建设已经有所加快，但与市场需求相比，公租房的供给总量仍然相对不足。
　　第四，一些城市对建筑的容积率也有比较严格的管制，因此在住宅用地转化为住宅供应这个环节也受到行政力量的管制。
　　第五，在城市建设和城市管理过程中，往往因为追求干净、整洁、有序等，对一些实际上承载着居住功能的建筑和低成本居住形态（如城中村）包容性不够强，对其大拆大建实际上不利于住宅供应的增长。
　　这几方面原因共同作用于房地产市场，尤其是对人口流入地的住宅用地的供给不足，导致供给跟不上需求的增长，房价就会持续上涨。尤其是货币供给比较宽松的时候，就更容易使得流动性流向那些住宅供应出现严重短缺的一些特大和超大城市。面临这样一些问题，如果仅仅从需求侧进行管制，就可能导致表面上看起来房价似乎被控制住了，但是却带来一系列其他问题：
　　比如，管制住一手房，二手房房价就高；管制住二手房，二手房交易就会出现虚假定价问题，也就是住宅交易的备案价格似乎控制住了，但其他银行的价格却上升了，因此住宅的总价并没有下降；
　　再比如，通过控制贷款的方式控制购房需求，但是这样管不住全款购房的住房需求，这样一来，实际上就把房地产的供应以及未来潜在的房价上涨的空间给了能够全款买房的高收入阶层。
　　通过行政力量管制一手房的价格，似乎能把房价压下来，但这种压低的房价，一方面在进入二手房市场的时候，会转化为买到房子的人的获利空间；另一方面甚至会引起开发商为了保利润而压缩建筑成本，最后影响了住宅的质量。
　　所以我多年来一直在呼吁，面对人口流入地的高房价问题，主要还是应该从供给侧入手，多管齐下增加住宅供应，才能缓解房价上涨的压力。具体来讲，就是应该增加人口流入地的建设用地供应；在建设用地供应中，将更多的用地用于住宅建设，把闲置的工业和商服用地转化为住宅用地；放松对住宅用地的容积率管制；提高对包括城中村在内的低成本居住形态的包容度。
　　对于需求的限制，不应该从限制价格、限制交易或者限制信贷入手。而应该主要按照家庭以及购房面积进行需求限制，这种限制能够有效地减少炒房行为，也能够有效缓解不同家庭、不同人群之间的财产不平等。不能无限制地放大需求侧的控制政策，这样最终反倒可能会限制住真实需求，使得房地产市场无法走向健康、可持续的发展。
　　教育领域也存在类似的现象。大量的补课行为的出现，实际上是因为教育资源的有效供应不足，上大学的渠道非常有限，所以就出现学生相互之间的竞争。当然，客观上也存在一些不良的现象，比如一部分教师在上课的时候有所保留，把本来应该在课堂上教授的内容拿到课外市场上去补课。
　　所以，对于教育领域出现的问题，我认为也需要做区分。对于部分教师在教学中不负责任，把该讲的东西放到学校之外去讲这种现象，应该通过政府的管制来纠正。与此同时，对于教育行业出现的供求矛盾，一方面我认为应该加大教育行业的总体投入，多建学校，提高教师待遇，提高教育质量，缓解供不应求的问题；另一方面，也应该增加大学的录取率，因为未来经济增长的动力会越来越多地来自于创新，而大量的制造业工人会逐渐被机器替代，因此，通过扩大大学的招生规模来缓解大学入学的竞争，也是一个减少大家在课外相互竞争补课的非常重要的渠道。
　　尤其在那些人口众多，教育竞争非常激烈，而优质大学又比较少的地区，可以考虑通过加大国家投入，加快在这些地方建设大学。例如在河南、河北、浙江这些地方就存在大学的数量和质量与人口和经济发展水平不匹配的问题，教育的短缺更加严重。
　　打压学区房能否真正起到促进教育公平的作用？我非常怀疑。从形成机制角度来看，在教育资源分配不完全由供求所决定的市场价格来决定的情况下，家庭通过竞争学区房来获取教育资源。
　　在理想状态下，由于通过学区房竞争优质教育资源可能会使得低收入家庭失去获取优质教育资源的机会，那么可以对那些来自于低收入家庭的优秀孩子进行补贴，达到效率与公平的兼顾。但如果完全打乱优质教育资源的配置，采取类似于打乱学区、随机抽签等方式来配置的话，可能会产生两种意外的后果：
　　第一，优质的教育资源最后没有产生提升人力资源积累的效果，因为优质教育资源能否提升整个社会的人力资源积累水平，还取决于教师和学生素质之间的匹配；
　　第二，表面上随机配置的优质教育资源，却可能使得获取教育资源完全变成跟运气挂钩的事情，社会公众也未见得能够接受这种分配方式，甚至公众可能更容易接受基于竞争的资源配置方式。随机分配教育资源表面上看起来似乎是公平的，但公众的感受很可能反而是不公平的，特别是那些希望通过努力改变自己命运的家庭更有可能产生这种反应。
　　另一个值得担心的问题是，在表面上看起来随机的教育资源配置过程中有可能产生腐败。这个问题是不是真实存在，还需要通过加强研究来观察。
　　总的来说，对于上述领域出现的问题，我觉得社会公众应该更新思维。这些领域并非完全不能按照市场原则来配置资源，而是也应当坚持让市场成为配置资源的决定性力量，政府更好地发挥作用的原则。
　　但在政府更好地发挥作用这个环节上，政府不应跟市场力量对抗，或者简单地控制需求，而应该加强供应，以及在存在垄断的市场领域开展反垄断行动。即便是控制需求，也应区分哪种控制需求的手段才是合理的。
　　有的控制需求政策是为了防止出现不平等现象，这是有道理的；但对于真实的刚性需求，控制需求可能会适得其反，不能让控制需求政策成为满足人民对美好生活向往的途径。