温来成地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设的重点难点

　　2015年我国发行地方政府债券以来，专项债券的比例大幅上升。据财政部统计，2021年19月，全国发行地方政府债券56155亿元。其中，发行一般债券22385亿元，发行专项债券33770亿元。截至2021年9月末，全国地方政府债务余额289584亿元，其中，一般债务136181亿元，专项债务153403亿元。由于专项债券要求项目融资与项目有收益相匹配，随着专项债券发行量的大幅度增加，与债务风险密切相关的绩效评价问题，开始受到社会各界广泛关注，本文就绩效评价指标体系建设问题展开探讨。
　　一、地方政府专项债券项目绩效评价指标体系的进展
　　从发行地方政府债券开始，我国各地就开始了专项债券项目的绩效评价的探索。目前取得全国层面制度性成果主要有两项，构成各地区开展专项债券项目绩效评价的基本依据。
　　一是财政部2013年颁布的《预算绩效评价共性指标体系框架》中的项目支出绩效评价共性指标体系框架。其一级指标主要包括投入、过程、产出、效果。
　　二是财政部2021年颁发的《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》。该办法中对绩效管理的原则、事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理及评价结果应用等方面，做出了明确规定，并强调绩效评价指标框架和绩效评价提纲，由省级财政部门结合实际情况自主制定，参考《项目支出绩效评价管理办法》有关范例，并突出专项债券项目资金绩效评价特点。管理办法为地方政府专项债券绩效评价提供了基本依据，特别是决策、管理、产出、效益等一级指标体系建设有了明确的思路。
　　与此同时，各地区根据地方政府专项债券项目绩效管理的需要，制定和颁布了一些地方性的专项债券项目绩效管理制度，并设计了项目绩效评价指标体系，如北京、山东等地较早发布了地方政府债券绩效管理办法。各地区的实践和探索，为专项债券项目绩效评价指标体系建设奠定了良好基础。
　　二、地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设存在的重点难点问题
　　根据《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，以及各地区开展专项债券项目资金绩效评价的实践，目前在地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设中，还存在一些需要突破的重点难点，主要体现在以下几点：
　　1、项目建设的跨年度性与财政绩效评价的年度性，在指标设计和运用中如何实现两者的有机结合。专项债券项目当年能够完工、投入使用得较少，大多数项目建设运营的时间一般在2年以上，且专项债券的期限最长的可达30年。但财政部门为主体的绩效评价是每年都开展，且作为下一年度财政预算安排的重要依据，这就需要把全生命周期周期评价和年度评价相结合。
　　2、项目事前绩效评价环节的选择与指标设计。专项债券项目项目事前绩效评价，关系到项目是否符合专项债券管理要求，能否按期偿还债券本息等重要决策事项。但专项债券项目决策较为复杂，其属于政府投资项目，立项由发改部门审批，政府投资项目涉及环保、土地、规划等诸多部门的审批，如委托其他部门开展事前绩效评价，指标不宜繁杂。
　　3、专项债券项目绩效目标、行业绩效指标的设置与部门之间的配合问题。从目前专项债券项目涉及的领域来看，较为广泛，除土地储备、棚户区改造和公路专项债券外，还包括高校建设、公共卫生、公共文化、乡村振兴、精准扶贫、环境保护等三十多个具体的行业，其绩效目标与评价指标的建立就较为复杂，部门之间的协调与配合就十分重要。
　　4、专项债券参与资金拼盘项目的绩效评价指标设置问题。我国各地区发展不平衡，政府投资项目来源较多。有的项目既有中央和省财政投入的资金，也有市县政府的预算安排。在专项债券资金参与资金拼盘项目的情况下，其绩效评价就面临绩效分摊的标准、绩效评价指标设置的准确性等问题。
　　5、专项债券具体项目绩效评价指标与宏观、中观角度绩效评价的指标选择问题。目前财政部发布的《预算绩效评价共性指标体系框架》、《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》都是具体项目的微观评价。但专项债券项目都是公益性项目，除项目本身的绩效外，还有很强的外部性，在评价指标设计上面临如何处理微观评价指标与宏观、中观角度绩效评价的指标选择问题。
　　三、积极推进地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设的思考
　　针对我国地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设存在上述问题，结合十四五时期经济社会发展对专项债券资金的需求，以及开展绩效评价，提高资金使用效益的需要，我们认为，可重点开展以下几方面的工作：
　　1、建立项目全生命周期的绩效评价指标体系，并根据项目建设和运营的进度，将绩效目标和评价指标分解到各个年度，开展年度的绩效评价，实现两者的有机结合。在项目建设阶段，就评价资金使用进度、工程使用进度、工程建设质量、风险管理等指标，而不考核其社会经济和生态效益指标。
　　2、项目事前绩效评价环节，除一般评价项目的投入产出、经济技术和生态等方面的可行性外，需要重点设置的指标包括项目的重要性、紧迫性、项目的合规性。项目的重要性、紧迫性，就是论证是否有必要使用专项债券资金；项目的合规性，就是要论证是否属于有一定收益的公益性项目，注意与一般债券的界限，能够满足项目融资与项目收益相匹配，是否存在包装项目的问题。
　　3、在专项债券项目绩效目标、行业绩效指标的设置中，进一步加强部门之间的配合。特别是在产出类的指标设置中，需要注意以下几点：
　　（1）产出数量、质量指标能够充分体现行业特色，如环保、医疗、文化类的项目等。（2）指标设置能够兼顾数据的可获得性及成本，如文化类项目的社会效益的绩效评价，数据获得难度较大。（3）产出数量、质量指标能够准确计量。如大气污染、水体污染治理项目，评价其绩效时，有关重点污染物如化学成份等，能够够准确计量，以反映项目的实际绩效。此外，在绩效类指标设置中，需要注意一下几点：经济效益指标，要能体现项目还本付息的能力；生态效益指标和项目的性质相一致，如治理水体污染等；社会效益指标反映项目建设的侧重点。要达到上述目标，需要部门合作，特别是充分发挥各个业务主管部门的作用，仅依靠财政部门建立健全绩效评价指标体系是不现实的。
　　4、开展专项债券参与资金拼盘项目的绩效评价时，其绩效目标和效益指标的设置，需要准确反映专项债券资金在项目中的作用。如按总投资中专项债券资金所占比例等方式，准确体现专项债券资金对项目建设目标和绩效的贡献，才能体现绩效评价的精准性。防止将整个项目的经济社会和生态绩效与政府债券资金的投入进行比较。也需要注意因其他资金不能及时到位、使用不规范，而导致项目不能按期开工，或者不能按期完工交付使用所给项目带来的绩效损失，明确划分各自的责任，使项目的绩效评价更为精准。
　　5、针对专项债券的特点，在项目绩效评价指标体系设计中，设置特定指标满足其绩效评价要求。主要体现在：
　　（1）在过程类指标中需要设置的指标包括预算执行率、预算调整率、制度建设状况等指标，以考核项目是否存在资金等项目、闲置等问题，是否存在项目储备不足的问题、是否具有本地区专门的专项债券管理制度。特别是近年来在专项债券资金审计中发现，有些地方资金闲置的时间长达一年以上。这种状况在绩效评价中需要高度关注，专项债券资金安排的项目与正常预算资金安排项目最大的区别，就在于其是有成本的资金，如闲置不仅是浪费，政府还要为之支付利息。（2）公众满意度类指标设置，需要注意调查问卷的实际代表性、调查对象的直接性、满意度的真实性。要能体现专项债券建设项目的公益性。（3）项目的可持续类指标设置，需要注意项目可持续的必要性、资金的可持续性。需要跨年度建设的项目，需要关注地方政府连续发债的可行性。
　　6、在目前以项目微观主体为主的绩效评价指标体系中，适当加入一些体现区域性、宏观性绩效的指标，如社会效应中对本地区就业增加的带动、示范效应；公共文化类项目对国家优秀传统文化传承的推动作用的等。并在评价报告中反映一些项目微观项目评价指标难以涉及的长远绩效、间接绩效和无形绩效等，以在一定程度上缓解微观评价指标与宏观、中观角度绩效评价的矛盾。