县级政府过度举债真相

　　还未到年关，河南省信阳市商城县的10个乡镇政府，因为被登报催债而紧张起来。
　　7月9日当天，信阳市商城县城市建设投资发展有限公司（以下简称商城县城投公司）在《信阳晚报》上发布了一则催收公告，上面列出了伏山乡、长竹园乡、原武桥乡等10个欠债的乡镇政府。最大的一笔欠债数额是58万余元，最少的一笔是2254元。
　　除了10个乡镇政府，被催债的还包括10个乡镇的财政所，4个乡镇的派出所及个别企业。催债公告显示，2018年中国农业银行信阳支行依法把上述债权转让给了该公司。
　　公开资料显示，商城县城投公司是商城县财政局下属企业商城县金财发展投资运营集团有限公司的全资子公司。对于发布这一公告，该公司称，自己也是无奈之举，乡镇政府所欠的债务时间较长，最长的有几十年了。催收公告刊发前，我们曾多次催收无果。
　　盲目举债的冲动与被动
　　基层债务压力大是一个普遍现象，存在几十年前的债务比较常见。西南某地乡镇财政所所长王云川告诉记者。梳理各地举债事由，记者发现，通过举债来发展基础设施、搞民生建设，是地方政府的惯用方式。
　　通过举债来加快发展，并不是一件坏事。在财经专家贾康看来，在大多数市场经济国家，地方政府举债很普遍。
　　没有钱怎么办？借！珠海市委原书记梁广大回忆，1983年他刚到珠海时，中央分3年给了2700万元特区开办费，特别缺乏资金。于是他带着5家银行的行长去北京求助，找银行借了两个多亿。
　　从1983年到1998年，在梁广大主政珠海期间，大搞基础设施建设，举债投资了珠海国际机场、伶仃洋大桥等大项目，为此后珠海经济的腾飞奠定了基础。在梁广大离任时，这些企业、基础设施以及政府资源，审计评定的价值为2000多亿元。
　　不过，有的地方大规模盲目举债，在给地方带来短暂发展的同时，也给地方财政增加了沉重包袱。
　　小县也可以大作为，穷县也可以快发展。湖南省汝城县的基础设施建设曾得到时任市级领导的夸赞。当时，尚是国家级贫困县的汝城县，花了4800万元修广场，6株银杏树就花了285万元，8根图腾石柱花了120万元。
　　2018年，汝城县大规模举债修建大批形象工程被曝光，该县相关负责人回应，我们的规划有些超前，政绩观有偏差，但城市面貌越落后，越没有人投资。截至2018年10月，汝城债务总额约为95亿元。由于这一负债率达到151，高居湖南各县之首，2018年湖南省将该县政府性债务风险预警为红色警告地区，进行重点监控。
　　贵州省黔南州独山县则存在更大规模的盲目举债。为完善基建，独山县委原书记潘志立自2010年上任后，盲目融资举债近400亿元，导致地方债务风险突出，大量工程烂尾。特别是斥资两亿元修建的天下第一水司楼，早已沦为烂尾楼。
　　在相关专家看来，独山县的债务问题在有的地方也存在。为偿还债务，一些地方政府寄希望于卖地还账，高价出让土地，助推了房价上扬。最终，为此买单的仍是民众。
　　一些地方举债促发展的背后，往往是在打举债出政绩的小算盘。西南某地一名县处级干部表示，在一些干部眼中，对政绩的考核主要在于GDP增速以及各类工程建设项目。北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水向记者分析，一旦辖区内的经济快速增长，会给当地政府和官员带来多重收益：更多的财政收入，更高的晋升概率，以及更多的寻租空间。
　　事实上，地方政府举债也不是完全为了政绩，有时候也是种无奈之举。在一些专家看来，地方政府在民生保障项目、公共投资项目甚至国有企业的发展等多方面，都肩负着一定的政治责任。这导致很多地方政府的财政收支经常出现不平衡，入不敷出。
　　另外，地方政府举债，也与一些金融机构的推波助澜有关。财政部曾在一份报告中提到，由于政府背景项目融资规模大，利率弹性小，容易快速提升单位经营业绩和个人绩效奖励，一些金融机构对这类项目趋之若鹜，放松风险管控要求，大量违规提供融资。甚至有一些中央企业向金融机构融资后，通过合同约定由地方政府回购或保证最低收益等方式，参与地方政府项目建设，助推地方政府变相举债。
　　湖南省汝城县举债修建的爱莲广场。
　　地方债的隐身衣
　　对于地方政府来说，地方债既是地方发展的关键词，也是敏感词，地方债的过度膨胀可能引发系统性金融风险。
　　中央曾明确提出，严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任。一些地方为了控制债务增量，不惜违法违规举债或变相举债，给地方债穿了件隐身衣。
　　这些违规举债行为有多种表现，其中之一就是以公益性资产作为抵押物向地方平台借款。记者了解到，近年来地方政府借医院、自来水厂融资的方式较为常见。
　　去年12月，广西钦州市财政局披露了下辖灵山县违规举债问题。2017年12月至2019年4月期间，灵山县通过自来水厂、公立医院等企事业单位以公益性资产融资租赁方式违规举债，用于市政基础设施建设。
　　向地方国企违规借款是另一种常见的违规举债方式。据相关通报，2017年8月至2018年3月，延安市新区管理委员会从该区投资开发建设有限公司等单位借款11。18亿元，统筹用于延安新区基础设施建设、道路工程等支出，截至2018年5月，形成政府隐性债务11。18亿元。
　　有的地方以政府购买服务为名，形成隐性债务。根据审计署2018年通报的案例，在由银川市西夏区打造的总投资近25亿元的特色小镇项目中，通过违规举债获得的资金就高达19。65亿元。原来，该区与项目承建企业签署了政府购买服务协议，并承诺将19。65亿元购买服务价款纳入银川市财政预算，形成政府隐性债务。
　　另外，有的地方瞄准金融扶贫政策，将非贫困村的美丽乡村建设项目包装为贫困村提升项目，伪造十三五扶贫攻坚规划项目的证明，向金融机构获得贷款。甚至有地方以失地农民名义向金融机构贷款，用于缴纳应由政府支付的拆迁安置社保费用，并承诺贷款本息由政府纳入财政预算，形成政府隐性债务。
　　据专业人士分析，当地政府的这些举债行为违反了《预算法》中发行地方政府债券是地方政府唯一合法举债方式的规定。
　　但地方政府发行债券筹集资金的总额面临着《预算法》的制约。地方政府如果想在短期内快速实现经济增长，对隐性债务的依赖就会不断增加，违规举债或变相举债的行为也就不难理解了。
　　举债容易，化债难
　　由于偿债能力有限，一些地方政府只能通过举借新债偿还旧债，或者加大土地出让力度，抑或采用债务延期或重整的方式，化解债务风险。
　　不过，这也容易将地方经济拖入越没钱越举债，越举债越欠债，越欠债越没钱的恶性循环。
　　就在前几年，因为拖欠数亿元款项，宁夏永宁县政府被曝光。拖欠这笔款项的起因是，该县在2015年初实施了道路畅通工程。这一工程在该年底顺利完工后，工程承建方却开始了讨债之路。
　　经审计，该项目款项最终确定为6。15亿元。直到2018年，承建方只收到了该县政府支付的2。24亿元左右，还有3。91亿元没有拿到。
　　随着时任主要领导的更替，还钱成了件难事。对于欠债，该县县委办公室主任张乐说，这事是时任钱书记、李县长在的时候搞的，当时说白了就没考虑钱的事。
　　因被债主催债或起诉，一些地方政府甚至被称为老赖政府。2017年，因拖欠相关建筑公司工程款，拒不履行已生效判决，江西奉新县政府被法院纳入失信执行人名单。
　　举债容易，化债难。庄德水认为，以上种种行为不仅破坏了基层政府形象，也易引发社会不稳定事件。
　　为规范地方政府举债行为，2017年7月召开的第五次全国金融工作会议提出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。
　　实质性的问责是从2017年开始。当时，重庆市黔江区财政局违法违规举债担保了3个项目，涉及总金额2。75亿元。对此事负有直接责任的财政局局长卢某被撤职，这件事开了违规举债问责的先河。此后财政部又陆续公布了多份问责处置结果，涉及山东、河南、湖北等10余个省份。去年6月，财政部长刘昆在全国财政厅（局）长座谈会上再次强调，对不重视风险、继续违法违规新增隐性债务的地方，要严肃查处问责。
　　值得注意的是，目前对于责任人的问责多停留在诫勉、警告、通报批评，鲜有行政撤职、行政降级的处分。
　　当前对于违规举债行为的问责有些‘高举轻落’。在庄德水看来，对相关责任人要打准板子，通过更加严厉的问责，比如降级、撤职等方式，来使地方官员树立正确的政绩观。其次还需要强化对金融体系的监管，避免一些金融资源过度流向地方政府甚至为其违规举债进行担保，甚至背书。
　　截至7月12日下午，据商城县城投公司相关人员透露，在催收公告刊发后，已有个别乡镇政府主动了解情况，但还没有一家单位主动还债。