土地财政大考

　　土地财政一个舆论穷追不舍，地方政府讳莫如深的词汇。从古至今，土地财政一直以不同的面貌存在着，但都没有像今时今日这样处境尴尬。如今，且看它十年繁华落尽曲将散，或许是该冷静下来思考其原罪与救赎的时候了。
　　《新理财》5月刊曾经关注过各地政府对于低迷楼市的救市措施。目前来看，地方政府对于房地产市场进行软着陆调整的力度正继续扩大。据不完全统计，出台放开限购等调控政策的城市已经扩大到宁波、无锡、杭州萧山、天津滨海、铜陵、郑州、扬州、南宁等多个城市。除却这些公开救市的城市之外，广州南沙、佛山高明、常州和福建等有救市传闻的城市也已经超过10个。
　　有分析人士对记者表示，从已经公布的数据来看，二季度越来越多城市的房地产市场出现了量价齐跌的态势，但糟糕的情况并不会就此停歇，预计深度的价格调整将会在三、四季度显现出来，并且会牵连房地产业上下游的行业。
　　低迷的楼市无疑会波及地方财政收入，而通过刺激楼市来缓解地方财政压力似乎是最有效快捷的方法。但是从目前来看，救市并未收到意向的效果，楼市量价齐跌的压力仍未改善，并且正在传导到各地的土地拍卖市场。
　　地方财政考验
　　自4月下旬以来，土地市场迅速冷却，多个二三线城市的大量地块以底价成交，广州、济南、苏州、杭州、南京、武汉、天津等城市流拍地块显著增加，底价成交在多地土地市场唱主流，溢价率、楼板价较高地块似乎已绝迹。
　　进入5月份后，土地市场非但没有好转反而更呈现出断崖式下坠。据中国指数研究院报告显示，5月全国300个城市共成交土地1767宗，环比减少19，同比减少45；土地出让金总额1375亿元，环比下降30，同比下降38。另外，土地成交量和出让金均不同程度锐减。
　　同策咨询研究部总监张宏伟认为，当前，土地市场进入低迷期，这将直接影响到地方的偿债水平，甚至可能引发阶段性土地财政危机，进而进一步影响到地方政府公共设施的建设与偿债能力。
　　从近期中国经济研究院发布的我国23省份土地财政依赖度排名（土地偿债在地方政府负有偿还责任债务中占比）的结果来看，对于土地财政依赖度最小的城市也有15的债务需要依靠卖地偿还，而土地财政依赖度排名前两位的浙江省和天津市两地政府债务有23的份额要靠卖地来偿还。按照中国经济研究院的统计，浙江省和天津市的土地财政依赖度分别是66。27和64。56。
　　另外，今年年初浙江省审计厅公布的审计公告中也曾明确指出，地方债务偿还对土地出让收入的依赖程度较高。
　　不过，中国经济研究院统计数据受到了一些财政人士的质疑。东南某省财政厅的相关人士就对记者表示，虽然报告的数据来源于相关省份的政府性债务审计结果，但是研究机构对于土地财政的概念理解和评价方法并不完善，结果值得商榷。同时该人士也表示受经济下行和房地产行业调整的影响，今年地方的财政收入确实有所减少。
　　一位分析人士对记者表示，面对地方财政收入的大幅减少，为了稳增长大局，今年财政支出有所增加，支出力度加大、支出进度有所加快。目前来看，自5月底财政部发布通知加快预算执行进度后，山东、江苏、广西、内蒙古、河北等省区都已经开始重点部署，提速农田水利、生态建设、保障性住房、棚户区改造等资金的支付力度。同时，记者了解到财政支出进度的加快在银行也有所反映，进入6月份以来财政存款增幅较为明显。
　　上述分析人士表示，当前地方政府面对土地财政受到影响的局面，一方面在不断拓宽资金来源渠道，另一方面通过地方债自发自还试点的推进促使地方融资平台更加回归其融资的本质。强化地方政府投资计划及其资本预算约束机制，并逐步建立一个有利于强化地方债务约束和透明化的城市政府城镇化融资体制。
　　十年黄金路
　　土地财政一词并非中国独创，但是在中国似乎起到了最名符其实的作用。回顾土地财政自诞生之后的十年来的发展历程，先抛开中口径和大口径的土地财政收入不谈，即不算因地权交易引起的相关税收收入和地方政府利用土地收益的杠杆化所生成的土地金融收入，仅从小口径的土地财政收入即土地出让金来看，十年来和高企的房价交织在一起的土地财政可谓是走过了一段节节攀高的历史。
　　在20世纪80年代末之后，土地市场在全国主要城市逐步建立。从1992年开始到2003年，我国的土地财政进入萌芽期，这一时期全国累计收到1万多亿元人民币的土地出让金。
　　在2004年到2006年的发展期，全国累计出让土地面积达57。44万公顷，获得了1。9万亿元的土地出让收入。
　　2007年开始，土地财政迎来了繁荣期，土地出让金大幅攀升，仅2007年一年全国土地出让面积就达到了22。65万公顷，收入1。19万亿元。
　　接下来的六年里，土地出让面积和价款都呈现出快速上涨之势。一直到2013年，全国土地出让收入达到最高峰，全年土地出让面积36。70万公顷，出让合同价款42000亿元，折合地价1144亿元万公顷。而这一数字是十年前的三倍多。
　　2014年一季度土地出让收入达到1。08万亿元，同期地方公共财政收入1。95万亿元。土地出让收入与地方公共财政收入比达1：1。8。这意味着，即便是在房地产市场不太好的时候，土地收入占地方总财力仍超过13。
　　但大凡事物的发展在历经繁华之后逐渐走向衰落都是一种必然，从近几年的数据上来看，土地财政也符合这一规律。近几年，土地的拿地成本越来越高，支出的成本大量增加，若将土地出让金扣除用于征地拆迁、补助被征地农民、支付破产或改制企业职工安置费等成本补偿性支出，那么土地的净收益将大幅缩小。
　　根据海通证券的测算，2010年全国缴入国库的土地出让收入占地方公共财政收入（地方本级收入中央税收返还和转移支付）比重达到了40的最高点，从2011年开始这一比重开始有所回落，到了2012年降到了27。13。
　　同时，随着拆迁成本的不断提高，到2012年虽然土地出让金收入2。89万亿，但是相关补偿费用却达到2。26万亿，导致土地出让净收入占公共财政收入的比重下降至5。88。海通证券认为，这一趋势还将延续，靠卖地支持地方财政的道路已难持续，即将走到尽头。
　　功过之争
　　土地财政由于被房价、腐败、泡沫等问题所绑架，摒弃土地财政在学术界和舆论界呈愈演愈烈之势。有学者就表示，本是地方政府公共财政预算外收入，但是却在地方政府的财政中占有很大份额。地方政府不仅预收了未来50？70年的土地收益，同时也在预支未来的土地收益，其风险不容小觑。
　　近几年，因为舆论的影响，看起来似乎抨击土地财政者呈一边倒之势。但是，北京大学国家发展研究院副院长卢锋对记者表示，根据他的了解，学术界、官员里不乏对于土地财政的强烈肯定者。他认为，任何一个制度的安排一定是利弊互见的，土地财政有利的一面是为工业化、地方建设提供比较大的财源，支撑了中国城市化的高速发展。
　　卢锋表示，近几年土地财政的利弊天平开始有所倾斜，弊端大于利端，制度缺陷性愈发凸显。最大的一个问题是土地的基本制度处于一个不可持续的状态中，例如，一部分农地不可能转换为建设用地，但是现实生活中，很多农地都绕过了监管，这些问题大范围的发生说明制度是有缺陷的。
　　土地财政最大的力挺派或许会是地方政府，对于很多地方政府来说，来自土地的收入无疑是地方财政收入的大功臣。这些收入支撑着地方基础设施、公共设施、社会保障的资金需求。据了解，平均60以上的地方公用事业建设支出需要依靠土地财政，一些省份甚至能高达70？80。一旦土地出让金出现下滑，势必造成地方调节经济的空间受到限制。
　　仅以2012年的数据来看，我们大致可以如此量化土地带给地方财政的好处。从大口径的土地财政的概念来看，2012年地方政府获得了2。89万亿的土地出让金收入，相当于地方财政的47；当年的税收收入中，与房地产有关的11个税种，即土地、房地产开发和交易相关税收，贡献了地方财政收入的31，合计1。9万亿；另外，截至2012年，地方融资平台直接通过土地抵押获取至少2。9万亿的融资。如此说来，2012年，地方财政从土地上获取的收入至少有4。8万亿元，如果不包括中央税收返还，土地财政占地方收入高达52。
　　同时，学术界也不乏为土地财政喊冤者，厦门市规划局局长赵燕菁曾撰文指出，中国城市成就背后的真正秘密，就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度土地财政。没有这一伟大的制度创新，中国特色的城市化道路就是一句空话。
　　赵燕菁认为，中国能走土地财政这条路是因为计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化，为政府垄断土地一级市场创造了条件。土地财政的作用，就是利用市场机制，将这笔隐匿的财富转化成为启动中国城市化的巨大资本。
　　格局调整
　　关于土地财政的是非功过虽然未能盖棺定论，但是可以肯定的是土地财政已难持续已经是社会各界的共识。仅从土地市场来看，地价不可能一直无限制上涨，最重要的是土地一级市场是有限的。卢锋称，土地财政对地方政府财政收入贡献度呈现出下降趋势，因此当前财税改革需要考虑的一个重要方面就是对于地方财政进行补充。
　　专家指出，地方政府一方面要戒除对土地财政的依赖，由原来的投资型政府向公共服务型政府转变。另一方面也要加快我国的财税改革进程。一直以来我国在财税方面责权不匹配现象严重，中央政府应该适当将一部分财权让渡给地方政府。另外，开征房产税、营改增都将使地方政府摆脱对土地财政的依赖度。
　　伴随着财税改革的推进，地方财政格局在转型的同时，相应地中央财政、企业的利益格局势必也会做出调整。记者根据行业分析师的报告，以营改增、房产税、分税制改革为主线，整理出如下的调整脉络。
　　第一，中央财政将分担营改增的结构性减税部分。而在分税制改革方面，中央财政支出增加，转移支付的支出减少。
　　第二，地方财政最终受益于房产税，房产税可以弥补土地出让收入减少的缺口，但最终结果取决于房产税征收方案和执行情况。分税制改革方面，地方财政的支出减少，来自转移支付的收入减少。另外，原归属地方的营业税改征增值税后继续由地方征收。
　　第三，对于企业来说，房地产企业因市场调整其高利润受挤压，投资减速。同时，一些中小企业和服务业将从营改增中受益。