安全生产法修后感

　　修法之初，各地安监部门对提升《安全生产法》的法律地位寄予厚望，希望这部法律修改后能适用所有行业和领域，并建议删除旧法第二条中排除适用的表述。这样一来，不仅原有部门反对，而且一些地区和部门担心如不对《安全生产法》与专项法的衔接作出规定，实践中可能会出现适用分歧。最后为了减少阻力，《安全生产法》又回复原样。不仅如此，排除适用的范围还增加了核与辐射安全和特种设备安全。但不论怎样规定，有一点是非常明确的，《安全生产法》确立的方针、基本法律制度和基本法律规定都适用于所有行业和领域。
　　还有一个与《安全生产法》法律地位有关的问题是，如何处理与《职业病防治法》的关系。有人认为《安全生产法》要成为安全生产的综合法、基础法，有必要作为《职业病防治法》的立法依据之一，并在《安全生产法》中作出规定。有人甚至提出将两法融合，学习借鉴国外立法，制定中国的职业安全健康法。《安全生产法》在修改过程中也曾把保护人民群众生命健康写入总则第一条，并送请国务院法制办审查。后来，在与法制办沟通过程中，大家感到以上思路都不错，但两法融合的立法时机还不够成熟，且改动太大，不符合修改的原则要求。
　　以人为本安全发展入法之慎
　　实事求是地说，开始修法时，较多人认为以人为本、安全发展是党和国家的路线方针政策要求，入法过于抽象，也不像法律语言。党的十八大以后，党中央、国务院对安全生产工作作出一系列决策部署，提出许多新要求和新论断，特别是总书记关于人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线要始终把人民生命安全放在第一位等重要指示，对大家启发很大。大家经反复学习，并结合具体事故案例，逐渐认识到以人为本、安全发展入法的重要性和必要性，说它是《安全生产法》的立法宗旨和核心价值也不为过。后来，在立法机关的几次审议过程中，有人曾提出这些话较空，而且安全发展战略具体有什么内容，实践中也没有明确规定，建议不写入法律。所幸的是，大部分人非常理解安全生产工作之不易，最后坚持把这句话写进了《安全生产法》。只把按照安全发展战略的要求修改为坚持安全发展，删去了战略两字，原因是我们不能够系统地阐述安全发展战略。这是值得我们思考之处。
　　安全生产工作协调机制之虑
　　如何进一步发挥安委会作用，是立法时想解决的重要问题之一。加之先前已有类似机构写入法律之中。尽管得到立法机关的支持，但最后因主管部门反对，最终未能写入上报人大常委会审议的送审稿中。进入人大审议阶段后，又继续做工作。虽立法机关也表示认可，但还得重新征求法制办和主管部门意见，程序较繁琐不说，成功的可能性也较小。后来，立法机关采取了灵活处理的办法，把这层意思表述为：国务院和县级以上人民政府应当建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。本条中的安全生产工作协调机制，主要是指通过成立安全生产委员会，对安全生产进行协调指导。
　　来之不易的乡镇、街道和开发区
　　明确乡镇、街道和开发区的安全监管职责，在安监系统一直呼声较高。但在人大调研和审议中，出现了两种截然不同的观点，一种是要强化乡镇的安全监管职责，并赋予一定的职权。另一种是乡镇不具备履行安全监管职责的能力和条件，因为安全生产工作非常专业，乡镇没有相应的人员和技术。经多次调研和反复研究，虽然立法机关最后将乡镇安全监管职责写入了修改稿，但写得较原则，强调的是乡镇人民政府协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责，也没能把开发区管理机构写进去。但我们一直没有放弃，一直到8月底修改稿提请人大常委会表决之前，还专门上书人大有关委员会，恳请将开发区管理机构写入《安全生产法》，并明确其安全监管职责。人大有关委员会采纳了上述意见，但起初仅表述为街道办事处等地方人民政府派出机关，将开发区管理机构暗含在派出机关之中，这已是8月28日的稿子了，这显然写得还不够到位。但修改决定公布之后，开发区管理机构被直接写入法律之中，这真出乎意料，令人高兴振奋。由此可见，最高立法机关非常理解和支持安全生产工作。
　　体现大方向的4个字
　　修改后的《安全生产法》第九条增加了非常重要的4个字行业、领域。这4字看似平常，实则来之不易，体现着管行业必须管安全的法律要求。多年以来，有关方面一直试图分清安全生产综合监管和专项监管的具体职责，这一想法在修法时显得尤为强烈。刚开始，想把综合监管4个字展开为监督检查、指导协调8个字。习近平总书记作出管行业必须管安全等重要指示后，立法小组想把国务院有关部门展开，按照《国务院关于加强企业安全生产工作的通知》要求，点一点几个重要的部门，并写上按照管行业必须管安全的原则。但到了立法机关，有的人觉得比较繁琐，而且有关部门只点几个，也恐挂一漏万。后来，就修改成在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。实际上，这4字的意思就是管行业必须管安全。至于如何进一步明确综合监管的具体职责，协调起来难度较大，而且法律固化后调整也不方便，还是由国务院直接规定和根据需要及时调整较合适。
　　这个社会寓深意
　　修改后的《安全生产法》有一句话促进经济社会持续健康发展。与原法相比较，增加了社会持续健康几个字。看似不经意的修改，实际上包含着深刻的含义。一是《安全生产法》的法律性质是社会法，应以促进社会发展、构建和谐社会为主要目的。二是社会和谐必须以人为本，坚持安全发展，始终把人的生命安全放在第一位。三是安全生产工作应有更高的摆位。安全生产应作为社会建设的重要内容，摆在与国家经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设和其他社会建设同等重要的位置，作为全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要保障。还有总则第十一条各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，加强对有关安全生产的法律、法规和安全生产知识的宣传，增强全社会的安全生产意识。这比原法规定的提高职工的安全生产意识，立意要高出许多，也体现了《安全生产法》的社会法功能。endprint
　　寄予厚望的一条
　　总则第十二条有关协会组织依照法律、行政法规和章程，为生产经营单位提供安全生产方面的信息、培训等服务，发挥自律作用，促进生产经营单位加强安全生产管理。
　　本届政府成立后，把转变政府职能作为深化行政体制改革的核心，把减少行政审批作为转变职能的突破口。要求大幅减少和下放行政审批事项，真正向市场放权，发挥社会力量作用。安全生产更是如此，而且修法时恰逢其时，减少许可审批的压力很大。按照国务院要求，到2014年底，原则上要减少一半以上行政审批事项，有的职能还要向协会转移。为此，在立法机关审议过程中，有的提出希望在《安全生产法》中加大行业协会的辅助、支持、培育力度；有的提出安全监管部门由于受人员和技术等限制，开展工作须依靠有关第三方机构，要鼓励协会和技术服务组织发展，精简安全生产行政审批事项。例如推进安全生产标准化建设、开展安全生产宣传教育都离不开协会组织。修改后的《安全生产法》作出上述规定，主要是为促进协会发展留下法律依据，这也是改革的要求和发展方向。当然，要按照国务院要求逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使行业协会商会真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体，同时要一业多会，引入竞争机制。
　　体现安全监管执法部门性质的
　　规定
　　长期以来，安监部门在事实上承担了大量的安全生产行政执法职能。客观地讲，近年来全国安全生产形势连续实现了明显好转、稳定好转，与各级安监部门勤于执法、勇于执法和善于执法密不可分。但国家有关部门并没有把安监部门纳入行政执法部门序列。因此，在《安全生产法》修改过程中，各级安监部门反映最强烈的问题之一，就是要求法律规定各级安监部门是行政执法部门，既为正名也为安全生产监管工作能有一定的装备保障。
　　但是，在法律当中规定一个部门的法律性质，鲜有立法先例。更为重要的是，如在法律中规定安监部门是行政执法部门，前提是须与国务院有关主管部门协调一致。到修法后期，人大有关专门委员会经调研，虽对此事有了较深理解，且也有此想法，但还是要与国务院有关部门商量，而之前的沟通效果并不理想。为此，立法机关采用了灵活处理的办法，将修改后的《安全生产法》第六十二条表述为：安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查这里的安全生产监督管理部门依法开展安全生产行政执法工作，所要表达的意思就是各级安监部门在安全生产行政执法中的核心地位，明确它是本级政府负责安全生产行政执法的部门。
　　被点赞的强制停产措施
　　因已有多起事故教训在前，修法一开始，立法小组就决定将通过停止供电和民用爆炸物品，强制生产经营单位停产写入法中。但是过程中有人认为该条与合同法、行政强制法规定相矛盾，也与电力供应的规则相违背，还可能妨碍企业采取措施治理事故隐患。怎么处理？一是与合同法的关系，实际上是以人为本，还是以财产为本的问题。答案是必须坚持以人为本，生命至上，该停必须停。二是与行政强制法的关系，争议的关键是当事人不履行生效的行政决定是否应当申请法院强制执行？这其实是时间允不允许的问题。依照行政强制法规定，义务人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，行政机关才能申请人民法院强制执行。但由于安全生产事故发生的突发性和紧迫性，申请法院强制执行肯定是行不通的。因此，有必要赋予负有安全监管职责的部门行使强制权。三是国内外对类似情况已有先例。如韩国、日本等国家和中国台湾地区，我国在环保领域也有立法先例。后来，经立法机关反复调研，听取基层安全监管部门和企业意见，终将这项重要的保命措施写进法律。值得一提的是，在国务院常务会议审议送审稿时，这项措施还得到了国务院领导的肯定。
　　一样的计划不一样的分量
　　修改后的《安全生产法》第五十九条专门增加了一款规定：安全生产监督管理部门应当按照分类分级监督管理的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并按照年度监督检查计划进行监督检查，发现事故隐患，应当及时处理。这与《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》中的年度安全监管监察执法工作计划一样，其立法的初衷都是为了安全生产监管监察行政执法人员科学履职、尽职免责。近年来，各级安监部门对科学问责、合理问责和尽职免责非常期待。人大有关专门委员会在讨论中也就此展开了激烈的讨论。总的来看，最高立法机关还是比较理解和支持的，普遍认为生产经营单位出事故与安监部门履职没有必然的联系，尽职免责还是有道理的。但基于目前形势，如直接规定恐与中央的政治要求不一致。最后，法律虽只规定了按照年度监督检查计划执法的制度，但实际包含了已按照计划执法的，应认为依法履行了职责，而不能再视作渎职或失职，甚至追究有关人员的事故责任。从部门规章上升为国家法律规定，体现的是国家的意志，其分量不言自明。有关执法执纪部门和司法机关应充分考虑本款规定的背景及立法本意，在今后查处事故责任的过程中，将是否按照年度监督检查计划作为究责的事实依据，做到科学问责、合理问责和尽职免责。
　　略带遗憾的黑名单制度
　　法律中的黑名单制度源自《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》，但与之相比较又欠缺一些意思，没能把有关重大违法信息作为企业用地、银行贷款、证券融资和保险费率的参考依据，成为这一法律制度的缺陷和不足。这也是立法者在立法时颇为纠结之处，根源在于对这项法律制度的实施还没有很好的预判，于是没有在法律中作出硬性规定。
　　2014年6月出台的《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》要求，将市场主体的信用信息作为实施行政管理的限制条件或重要参考，建立健全守信激励和失信受惩的机制。后来，国务院又出台了《企业信息公示暂行条例》。如果国务院的这个文件能早些出台，制度的相关配套措施得以完善，那么安全生产黑名单制度恐怕不会有什么遗憾了。
　　立法者的匠人精神
　　有人讲过，几乎每一次变革性的创新与创造，其实都是对基本层面的突破，都离不开匠人精神。无论是爱迪生发明电灯，还是乔布斯创造苹果，都有着匠人一样地对工艺、技术与科技的陶醉、痴迷与精益求精的精神。《安全生产法》的修改，处处体现了立法者的匠人精神。例如，将原法中的工伤保险修改为工伤社会保险，看似不必要，实际上细究起来，还是有必要的。因为，依照《中华人民共和国社会保险法》规定，社会保险分为基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险5种。又如，原修改稿中规定国家鼓励生产经营单位参加安全生产责任保险，后改为投保安全生产责任保险。因为安全生产责任险被法律定位为商业保险，不能像工伤保险一样要求生产经营单位参加，只能是自愿投保。还有法律直面现实工作中比较敏感的问题，并作出了相应规定，也体现了立法者的匠人精神。例如，劳务派遣人员的安全生产权利义务问题，提升事故罚款的幅度等问题，都是在广泛调研或充分论证基础上作出的规定。
　　支持背后更多的是信任
　　修改后的《安全生产法》公布之后，受到社会各界普遍好评。这其中，充分体现了立法者对安全生产工作的高度重视，以及对安监部门的关心支持。例如，在减少行政审批事项的大环境下，新法还增加了一些行政审批项目，金属冶炼建设项目安全设施设计审查，涉及人身安全、危险性较大的海洋石油开采特种设备和矿山井下特种设备，必须取得安全使用证或者安全标志，方可投入使用。此外，更为重要的是，法律还有一些对安监部门的授权性规定。例如，法律授权国务院安全监管部门制定相关行业和领域的重大事故隐患判定标准，授权国务院安全监管部门会同有关部门制定严重危及安全生产的工艺、设备目录，授权国务院安全监管部门会同有关部门规定其他危险作业的种类，赋予安全监管部门强制停产权，规定事故罚款由安全监管部门实施。这些规定尽显立法机关对安监部门的高度信任。
　　总的来看，《安全生产法》的这次修改还是比较到位的，虽在个别条款还不够解渴。但此后我们将在很长的一段时间内与它为伍，并依靠它推进安全生产工作。所以，当务之急是要认真学习、准确理解、贯彻落实。（作者为国家安监总局政法司政法处处长）
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