完善金融监管协作机制发挥金融监管协同效应

　　陈华赵谦
　　近年来，我国宏观经济运行稳步上升，金融业发展总体稳健，但是局部金融风险却频频发生。钱荒、股灾等流动性危机愈演愈烈，暴露了我国监管体系的真空地带；期货暴炒、债券违约潮等金融风险事件持续上演，突显出我国金融监管效率亟待提高。不久前，业内广议国内金融监管格局将会由以往的一行三会模式整合为一个大一统的金融监管当局，以期全面统筹宏微观审慎监管体系。自2003年一行三会的监管格局形成以来，我国货币政策和金融监管的专业性大大提高，如果此时合并一行三会，势必导致监管效率上的损失。因此，在一行三会合并方案搁置的前提下，完善金融监管协作机制，发挥金融监管协同效应，对强化现有金融机构的监管控制，纠正金融市场失灵现象，维护金融市场的安全稳定意义重大。
　　一、强化金融协同监管的顶层设计
　　建立完善金融协同监管体系，一是要做好金融机构间协同监管的顶层制度设计。2003年以来，一行三会的中国金融业监管格局基本满足了我国经济发展的实际需要，维护了我国金融市场的相对稳定。然而，监管工作中仍然存在一些尚未解决的问题，如监管机构之间缺乏协调机制、缺乏全面监管理念、部分监管地带存在真空等，拉低了金融监管的效率，影响了金融监管的成效。因此，在继续优化现有的金融监管方式的同时，加强金融监管的理论研究，从以往的实践中找出监管空白点并加以弥补，改革完善金融监管体制，做好金融机构间协同监管的顶层制度设计，对于促进金融业的持续健康发展意义重大。二是构建多层次的金融监管体系。作为我国最重要的金融监管机关，中国人民银行应当同银监会、证监会、保监会一同担负起对金融机构、金融业务的监督管理重任。政府应当制定相关法律法规来赋予一行三会相应的权力，强化央行在金融监管中的权威性和独立性地位，完善各监管部门间合作制度，落实各职能部门的分工职责，以便形成统一协调的监管机制。此外，还应充分发挥金融企业内部控制、行业自律、社会监管等方面的作用，构建多层次、多维度的金融监管体系。三是要创新金融监管方式和手段。目前，我国金融监管手段单一，大多采用法律手段、行政命令、经济处罚等方式约束金融机构，往往在实际工作中不能有效实现金融监管目标。因此，创新金融监管手段，提高金融监管效率和水平以应对快速发展的现代金融业显得尤为重要。政府以及金融监管当局应当加快金融监管的法制化建设，综合运用包括法律手段、行政手段、经济手段、技术手段在内的各种监管方式，制定一系列有关金融机构市场准入、运作、退出规定规程，实现多种监管手段的统一互补，保障金融机构审慎经营，保护金融消费者的合法权益。四是要完善金融监管的法律支撑体系。完善金融协同监管体系，健全的法律法规体系是其保障。政府应当尽快建立独立的金融执法机构，在现有的金融法规基础上，结合实际需求进行修订和完善，尽快制定一行三会协作的具体细则，出台相应的执法流程程序，对原有的不适应现有监管体系的规则条款进行清理，构建与完善金融法律法规制度。此外，金融监管当局应当尽早建立存款保险制度，提高金融机构抗风险能力，促进金融创新，维护金融体系的安全稳定。
　　二、明晰金融监管的权责边界
　　明确金融监管权责边界，一是要明确各金融监管机构权责边界。科学的金融机构监管权责划分是加强金融管理、提高监督效率的必要前提，在现有的分业经营监管体系下，职责界定和协调机制的缺乏使得各监管部门之间存在行政分割现象，导致监管重复、多头审批以及交叉业务监管空白等难题。政府应当对于某一具体机构，某一特定金融业务，根据其主业特点与实际情况，选择一个监管部门作为其主要监管人，其他监管部门作为次要监管者进行协调监管。如果金融业务混合交叉经营特点明显，不同金融机构业务之间的关联性和金融风险跨行业跨市场之间的传染性较强，可以由该交叉业务涉及的监管部门共同组建一个联合监管机构，对该业务进行特别监管，以此提高监管协调性。二是要明确监管机构和金融机构权责边界。在金融监管过程中，政府应当对监管机构行使监管权力进行监督和约束，防止监管机构对金融机构的监管行为的过分干预，明确监管机构和金融机构的权责边界，强化对金融机构的行为监管，做到谁审批，谁负责，充分发挥监管机构功能，制定宏观审慎监管框架，防范系统性区域性风险。三是要明确中央监管机构和地方政府权责边界。我国现如今监管体系以中央垂直监管为主，中央监管权力过大限制了地方监管部门的积极性。因此，中央监管部门应当能够适当下放部分监督管理权力，明确中央监管机构和地方政府权责边界，特别是对于中央监管触及不到的地方监管领域，赋予地方政府更多的地方金融监管权限，由地方政府根据本地情况灵活监管。此外，政府应当加强中央监管机构与地方监管机构的信息沟通与交流，完善地方金融风险监测、预警系统和危机处置机制，建立稳定的全局性金融体系，打造富有活力的地方性金融市场。四是要明确监管机构和金融消费者的权责边界。金融监管的主要任务就是维护金融消费者合法权益，政府应当建立健全金融消费者法律保护体系，加强对金融消费者的金融知识宣传教育力度，强化消费者风险意识与维权意识，以法律条文的形式对消费者权益保护内容做出具体规定，完善金融产品信息披露制度以保障金融消费者的知情权，规范金融机构行为，维护金融市场公平公正。
　　三、加强金融监管机构的协调配合
　　加强金融监管机构协调配合，一是要明确金融监管目标。我国现有的法律法规对我国各监管机构的具体监管目标没有明确规定，导致金融监管机构在进行市场监管时缺乏明文依據，不同监管机构在监管工作中无法进行有效协调，进而使得监管目标错位，监管成效难以得到保证。因此，政府及有关当局应尽快明确金融监管目标，并出台相应的法规条例予以落实，各监管机构根据监管目标进行协调合作，并根据出台的法规条例制定出针对性的措施来对市场进行监管。二是要完善金融监管协调机构制度。我国现有的一行三会协调制度是2003年建立的金融监管部际联席会议制度，联席会议由央行牵头，旨在解决各机构间难以决断的交叉业务问题。政府应当制定相应的法律法规，明确联席会议的主要职责，赋予联席会议相应的权力，提高联席会议的法律地位和权威性，并由联席会议统筹各部门间金融监管工作，协调各部门间金融监管业务，避免出现监管重叠现象，有效消除监管空白盲区，维护金融市场的稳定性。三是要建立金融监管信息共享平台。我国金融业采取分业经营模式，在一定时期内维护了我国经济的稳定性，但是该模式使得以一行三会为代表的金融监管机构缺乏良性互动，金融监管信息不能有效共享，监管者与被监管者存在着信息不对称现象，提高了金融监管的成本。因此，有关当局应当建立金融监管信息共享机制，利用现代化科学技术手段，构建网络信息共享平台，建立涵盖一行三会以及各金融机构的信息网络系统，将金融发展等经济信息纳入系统中并实时调整，共享金融信息资源，确保信息收集、整理、交换的及时准确性。四是要继续推进金融监管改革进程。我国金融监管的协调机制仍需优化，政府应当落实市场机制在金融资源配置中的决定性作用，全面深化金融监管改革，丰富金融机构体系，健全金融机构市场体系，完善金融监管框架，提高金融服务实体经济效率和支持经济转型的能力，通过体制性改革解决系统性、区域性金融风险问题。
　　四、提升金融监管机构的协同效率
　　提高金融监管机构合作效率，一是要保持各金融监管机构的独立性。中国金融市场上，金融监管与政治体系存在着千丝万缕的联系，独立监管是金融监管机构存在的价值核心，政府应当致力于解决政监不分的难题，调整和转变监管职能，创新金融监管体制，从以往的官本位、行政化思维定式中解放出来，树立依法监管的现代法治观念，淡化消除行政体制约束，规范监管程序，保障一行三会等金融监管机构人事及经费来源的独立性，保证监管机构具有足够的独立的权力以实现有效监管。二是要完善执法联动机制。影子银行和互联网金融的发展使得混业经营规模进一步扩大，金融监管必须跟上金融发展的步伐。各监管部门间应进行充分的沟通与协调，完善联合协作机制，协同供给监管信息，降低信息搜集成本，拓宽信息供给渠道，共同进行监管执法，推进统一市场监管和综合执法模式，加强执法联动，形成监管合力。三是要从传统的机构监管向行为监管转变。此前我国金融监管方式主要以牌照管理式机构监管为主，今后将会以行为监管为主。我国利率市场化进程的不断加快，金融产品的日趋复杂，使得行为监管的重要性日益突出。政府监管方式应当从以往的管机构向管业务转变，根据金融机构业务、行为设置监管内容与标准，制定统一、开放、透明的监管规则，建立行为监管体系，加强审慎监管，加强事前消费者保护，提升金融监管的有效性。四是要兼顾金融机构的安全与效率。在保障金融机构的资金安全的基础上，金融效率也不容忽视，政府及有关监管机构应完善存款保险制度以维护整个金融市场的安全稳定，以市场惩戒来剔除效率低下的金融机构，促进金融业良性竞争，淬炼高品质、高效率金融服务。