高校内部控制制度建设的探索

　　【摘要】各高校积极响应《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔2016〕11号）的精神，逐步进行内部控制制度建设与实施，在取得一定成效的同时，也存在诸多问题。文章针对高校内部控制建设存在问题，以X学院的内部控制建设为例，提出增强内部控制意识，加强内控队伍建设；群策群力，建章立制，完善内部控制制度；梳理流程，加强培训，利用信息化手段，增强高校内部控制执行力；总结经验，风险排查，构建内控评价指标体系等措施，以期能为当前高校的内部控制建设管理提供借鉴。
　　【关键词】高校；内部控制制度；经济业务；问题；措施
　　【中图分类号】F233【文献标识码】A【文章编号】10025812（2019）04010203
　　高校内部控制制度是高校治理机制的重要组成部分，是高校风险防控的重要举措，是确保财务信息的真实准确和资产安全完整的制度保障。高校内部控制制度建设是高校为了保证各项经济业务活动的正常进行〔1〕，保证资产的安全和有效运行，保证会计信息和其他相关信息的准确完整而采取的一系列措施，能够有效控制各种风险、避免舞弊现象、及时纠正错误，从而提高高校管理水平和效益，提高内部控制水平，提高高校质量，改善高校办学条件。2014年《行政事业单位内部控制制度规范（试行）》发布；2016年6月，《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》〔2〕印发，各高校积极响应，逐步进行内部控制制度建设与实施，取得了一定成效。然而，目前仍存在很多问题或不足，本文针对这些问题或不足，结合X学院情况提出相应的改善措施，逐步完善高校各项内部控制制度及指標，从而实现真正的内部控制。
　　一、高校内部控制建设中存在的问题
　　（一）内部控制意识薄弱
　　高校内部控制制度建设起步普遍较晚，缺乏顶层设计。一是学校的管理层仅关心教学、科研成果，而忽略内部控制和财务管理工作，部分领导不清楚高校内控建设的内涵及边界，未能认清高校内控建设的重要性，将内部控制简单地认为是内部监督，认为做内控只要制定相应的制度就万事大吉，重制定，轻执行和监督。二是由于管理层的不重视，导致内控管理人员缺乏内部控制建设工作的积极性和认同感，对内部控制工作敷衍了事，流于形式，最终形成恶性循环，影响了内部控制工作的有序有效开展。三是教职员工层面认为内控建设只与财务部门或审计部门有关，与自身无关，他们仅关注财务部门的服务态度及服务效率，忽视对财务部门的监督和控制，对内控制度的建设漠不关心，未能形成全局性内控意识。
　　（二）内部控制制度不完善
　　目前，国家逐渐加强了对内部控制制度建设工作的重视，财政部、教育部陆续出台了相关的管理规范和措施。高校主要参照国家相关的法律法规来进行内部控制制度的制定工作，目标不明确，建立的内控制度大多只是针对财务方面，且只针对关键风险点进行控制，未能涵盖经济业务的所有岗位和过程，制定的相关制度停留在表面，流于形式。有的高校甚至只是简单地借鉴其他高校的内部控制制度，未能根据自身的特点制定相应内部控制制度，脱离实际，当外部环境发生变化时，未能根据自身发展需要对内部控制制度进行修订，使内部控制制度无法与学校管理相配套。再者各项控制制度由各相关部门各自制定，未明确内部控制建设的牵头部门，缺乏统筹规划，由于部门之间协调配合不足，工作中相互推诿，资源未能共享，无法构筑程序化、规范化的内控体系，导致内控制度难以发挥作用，工作效率较低。
　　（三）内部控制执行力弱
　　现阶段，高校内部控制建设信息化水平低、内部控制体系不科学，未能有效将各项经济业务连接在一起，无法梳理出规范化的业务流程图，不能实现业务处理的程序化和常态化，未能对业务做到事前、事中、事后的全过程监控，内部控制执行力弱。有的高校虽然建立了内部控制制度，规定了不相容岗位相分离、定期轮岗、定期资产清查等制度，但由于人手紧张等各种原因，未能严格执行。甚至有的部门或者人员觉得内控程序繁琐，增加了自己的工作量，不配合或者有意不执行内部控制制度，引发财务风险。还有高校未能执行三重一大集体决策制度，缺乏有效的权利分配制度，造成内部控制制度失效。
　　（四）内控监督评价机制缺乏有效性
　　一是大多数高校目前尚未建立完善的内部监督机制，内控监督主要依赖于内部审计。内部审计在高校内部控制建设中发挥着至关重要的作用，但高校的内部审计机构独立性较差，审计人员数量少，缺乏必要的专业素质，审计范围和领域较窄，工作仅限于审计会计账目，对内部控制评审的内容不熟悉，没有树立起内部控制的意识，无法做出全面的监督和评价。有些审计人员虽然发现了问题，但是碍于情面或者领导因素、自身利益，往往对问题视而不见，采取大事化小，小事化了的态度。二是内部控制缺乏有效的外部监督机制。外部监督可以有效地推动内部控制制度的完善和落实，但由于政府部门工作职能的交叉，监督检查力度不够，严重影响了外部监督的效果。
　　二、内部控制制度建设措施以X学院为例
　　（一）增强内部控制意识，加强内控队伍建设
　　一方面，学校应该高度重视内部控制建设，例如可以讲座、培训等形式，组织全体教职工学习内控建设的内涵，并对关键岗位人员进行考核，以增强全员内控意识，提高教职工对内控的重视程度。另一方面，学校要从顶层设计入手，校长或分管副校长作为内部控制建设工作的首要责任人，成立由其担任组长的内部控制建设领导小组，明确学校内部控制的牵头部门及评价与监督部门，初步构建内控管理体系〔3〕。同时，组织办公室、财务、纪检、后勤、基建等相关处室，按照内控规范要求，根据学校的管理模式、机构设置、风险类别进行分工，统筹组织内部控制制度的构建框架。如：对经济和业务活动的决策、执行、监督，应分工明确、相互分离、分别行权；对涉及经济和业务活动的相关岗位，应依职定岗、分岗定权、权责明确；对管理层级和相关岗位，应分别授权，明确授权范围、授权对象、授权期限、授权与行权责任、一般授权与特殊授权界限〔4〕。
　　（二）群策群力，建章立制，完善内部控制制度
　　学校的内控制度主要分为预算、收支、资产、采购、合同和基建等六个业务模块，具体可分为18个子模块，包括〔1〕：控制环境、预决算、资产、债务、收入、支出、合同、采购、工程项目、科研与教研、财政专项、经济活动信息化、校办企业、教育基金会、工会、党费、食堂、其他。相关归口管理部门应在内部控制建设领导小组统一部署和指导下，分别建立相关制度并梳理各项业务的工作事项和风险点，例如：预决算业务工作事项主要包括预算编制工作和决算编制工作，风险点主要有以下几方面：（1）由于对经济活动中的支出和收入考虑不合理、不全面导致预算与实际支出偏差甚远；（2）预算编制随意性较大，内容不够完整、细化；（3）滚动预算计划申报不及时，影响财务支付进度；（4）实际经济活动未按计划进行，导致超预算或无预算执行的风险；（5）利用编制预算谋取私利；（6）决算编制不准确、不完整等。资产业务工作事项包括固定资产登记、固定资产验收、固定资产入账、资产使用、固定资产报废、资产清查、资产出租、出借等，风险点主要包括未按规定办理固定资产出、入仓手续，造成账实不符；未按规定执行固定资产验收手续，验收不严格，利用职务之便，收取供应商贿赂；未按规定办理固定资产入账、转移手续，造成账账、账实不符；资产未能做到合理、有效、节约使用，造成资产浪费；未执行固定资产绩效考评制度；未按规定办理固定资产报废手续，造成国有资产流失；未按规定定期执行资产清查工作，造成家底不清，账实不符；未按规定办理固定资产投资、出租、出借、担保、转移、出售、转让等，造成国有资产流失。针对风险点，提出相应的防控措施，必要时，还可请第三方咨询机构协助内控制度的建设。
　　（三）梳理流程，利用信息化手段，增强高校内部控制执行力
　　高校应增强内部控制执行力，可以从以下三方面进行加强。其一，学校各责任部门应针对出台的内控制度，设计与制度相结合的相应的业务流程图。例如财务部门可根据相关制度设计财务报销流程、预算申报、收费管理、资产管理部门根据相关制度设计资产申购、验收、报废以及采购流程等，合同归口管理部门应建立合同签署审批流程等。学校应建立内部控制手册，明确办事规程，使教职工了解和掌握组织架构设计及权责分配情况，正确履行职责。其二，各责任部门应将制度和流程图挂在学校相关网站，并通过办公系統向全体教职工宣传内控制度，定期组织校内各单位领导、相关人员等参加业务培训会，提升部门的风险防控能力。其三，充分利用信息化手段，将流程嵌入到学校的办公系统中。信息化的结合使内控制度的实施具体化、程序化、规范化，明确责任、简化程序，提高工作效率。对于无法纳入办公系统的流程，相关责任部门也制定相应的流程图并公示，方便办事和监督，加强了内部控制执行力。
　　（四）总结经验，风险排查，构建内控评价指标体系
　　学校应严格按照内控制度要求建立不相容岗位相分离、授权审批、预算控制、会计监督、内部审计、资产管理、采购管理等相关的内部控制办法，每年组织对每个岗位风险点进行排查，包含对岗位名称、岗位职责、思想道德风险（含心理风险）、岗位职责风险（含机会风险）、业务流程风险、制度机制风险、外部环境风险、风险类别、风险点名称（表现形式）、风险因素分析、风险等级等进行自查、排查、复查，建立风险评价机制。学校还应对涉及人、财、物等部门领导进行轮岗，降低廉政风险。
　　X学院自2014年起，着重进行内部控制建设，先后完成预算、收支、资产、采购、合同、基建等六个内控制度建设，六大业务模块制度建立，为学校内部控制建设奠定了基础。随着近几年的不断完善与实施，学校的风险防控取得了显著的成效，在各级各类的检查和审计中获得较好评价。近些年，学校在秉持重要性、适应性原则的前提下，力争发挥制度的制衡作用，完善制度体系，构建流程控制，统筹内审力量，建立多层次的约束机制，最大限度地防范、堵塞内部风险。学校内部审计部门每年都会抽取部分部门和重点项目进行内审，同时引入社会审计力量进行预算收支审计，要求内部审计机构对学校重点项目、风险项目进行内审，对学校预算、决算、三公经费进行公开公示，对预算完成情况、收支存在的问题向教代会进行汇报等，力争完善全面的约束机制。
　　学校还对专项资金的使用进行过程控制，对项目进度进行监督，对项目结果进行评价，通过量化考评的方式，并将考评结果纳入学校内部奖励性绩效工资考评体系，大大提高了资金的使用效率和效果，避免资产浪费。同时，自制定《X学院合同管理暂行办法》以来，学校成立了法务室，负责重大合同的谈判和审核，一改过去合同纠纷多、涉讼事件多的问题，避免了法律风险。Z
　　【主要参考文献】
　　〔1〕滕静。高校内部控制体系构建〔D〕。华东理工大学硕士学位论文，2018。
　　〔2〕财政部。财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知〔S〕。财会〔2016〕11号。
　　〔3〕刘延平，郑晓东，李晨如。构建我国高校内部控制精细化管理体系〔J〕。中国高等教育，2015，（10）。
　　〔4〕石素霞。高校内部控制中的几个热点问题探论〔J〕。财经界（学术版），2013，（16）。