对行政村代理记账的探讨

　　乐山师范学院经济与管理学院
　　摘要：行政村代理记账对于规范村级财务管理，加强村务公开和民主监督，维护农民的合法利益，促进农村经济的稳定和发展发挥了巨大的作用，但同时也给村级财务管理带来了新的问题。本文总结了推行行政村代理记账的意义，分析了村级委托代理记账存在的问题，提出了解决村级委托代理记账问题的对策。
　　关键词：行政村；代理记账；财务管理模式；会计委托；财务公开
　　行政村代理记账是根据自愿原则，在保证资金所有权、使用权和审批权不变、村民知情权和监督权不受侵犯的前提下，由专业的会计服务机构通过一定形式的委托代理，对村级财务进行管理，提供会计信息的一项合约式的农村财务管理制度。村级会计委托代理对于规范村级财务管理，建立健全村级民主管理，加强村务公开，促进农村社会经济和谐发展，建设社会主义新农村具有重要的意义。
　　一、农村财务管理模式
　　（一）村组财务村管理的传统模式
　　村设专业会计和出纳，组设报账员，专业会计一般由村文书兼任，承担农经管理工作。村组财务由乡镇农业服务中心指导和监督，集中办公，集体做账，公开财务。优点是乡、村干部互相信任，村组干部工作积极性高，财务人员熟悉农村基层情况；缺点是会计监督流于形式，会计由村文书兼任，人员不稳定，素质难于提高。
　　（二）村财乡管模式
　　组财务由村管理，村财务由乡镇管理，即经村民会议讨论同意，由乡镇代理记账，村不再设会计，由农经干部代理各村的财务工作，村上由文书兼任的报账员将相关要素填制完备的票据带到乡镇报账。记账完毕，由代理记账员将会计报表发到各村，进行财务公开。优点是会计工作更加规范，上级政策易于贯彻；缺点是农经干部不完全了解代理记账各村组农户的情况，特别是各项往来的核算，村组干部和乡镇缺乏信任感，能动性差，被动配合。
　　（三）村组财务乡镇中心管理模式
　　这种模式较村财乡管模式更为彻底，村、组财务工作全部由乡镇农业服务中心代为办理，以村、组作为两个独立的会计主体分别建账，分别核算。优点是会计工作更加规范；缺点是农经干部既从事农村经营管理，又从事农村土地承包、农民专业合作经济组织、农业统计等工作，任务繁重，难免顾此失彼。
　　（四）农村会计委派制
　　乡镇农业服务中心对村财务人员进行培训、考核，合格者建立委派会计人才库，由村集体经济组织提出委托申请，乡镇农业服务中心在委派会计库中指派会计人员，由乡聘用，代为记账。农村会计委派制最大的特点是会计真正成为专业会计，其待遇工资化，人员稳定，素质提高，财务监督摆脱了村组的干预，具有较强的生命力和适应性。
　　二、推行行政村代理记账的意义
　　（一）责、权、利关系更明确
　　行政村实行会计委托代理制后，村级资产的所有权、使用权与会计事项的处理、审批、监督权限分开，形成了互相关联、互相制约的财务监管体系，使村级财务管理的责、权、利关系更加明确。
　　（二）规范了村级财务管理
　　村级会计委托代理制的建立，统一了村级财务管理机制和三级监督体系，实现了对村级财务的有效监督和管理，规范了村级财务会计行为，堵塞了原有管理模式存在的诸多漏洞，防止了集体资产的流失，扭转了村级财务管理的混乱状况，使村级财务管理步入了规范化轨道，促进了农村社会的稳定和发展。
　　（三）遏制了农村腐败现象的产生
　　实行村级会计委托代理制后，村级会计处理更加科学、规范，财务管理制度更加完善。从而促进了资金的合理、有效使用，改变了过去村干部独揽人事和财务大权的做法，有效地控制了公款私存、自条抵库、库存现金超限额使用、贪占挪用公款等违纪现象的发生，提高了村级财务收支的透明度，增强了村干部的自律意识和接受群众监督的自觉性，密切了干群关系，从源头上切断了村干部的贪污腐败。
　　（四）提高了会计队伍的素质，推动了会计工作的规范化
　　实行村级会计委托代理制后，一批学历高、责任心强、业务素质较高的优秀中青年走上了会计工作岗位，改变了过去村级会计队伍长期老龄化、文化素质低、无资格甚至是由一些村主要领导的家人或亲戚朋友担任的状况。同时，由于会计人员与村分离，职责明确、岗位固定，从体制上保障了会计人员能够严格执法，维护了财经纪律的严肃性，充分发挥了会计人员自身的积极性、主动性，推进了财务工作的规范化、制度化建设。
　　（五）提高了资金的使用效益
　　实行村级会计委托代理后，乡镇会计核算中心的会计人员不再为村行政领导所左右，工作的独立性增强了。既保证了会计信息的真实可靠，又确保了收入的及时足额入库和对各村镇支出的全程监控，从而规范了资金管理，在一定程度上限制了奢侈浪费，保证了重点工程项目的支出，缓解了村镇财政的困难，对培植财源、增强政府宏观调控和提高村镇财政资金的使用效益都具有重要的意义。
　　（六）实现了村级财务的及时公开，促使农村更加和谐
　　实施村级会计委托代理后，村级财务账必须经过村干部审批关、民主理财关、会计稽核关、公布上墙关，把村干部、村委会的财务管理工作完全置于群众的监督之下，使每笔业务明明白白，群众心中有底，干部心中有数，群众就财务问题上访的现象锐减，融洽了党群干群关系，维护了农村的和谐稳定，推进了社会主义新农村建设，促进了党风廉政建设。
　　（七）化解了村级债务
　　实行村级会计委托代理制后，进一步规范了涉农收费，有效化解了村级债务，控制了不合理举债和对外担保，摆脱了经济连带责任，减轻了农民负担，促进了农业基础设施产权制度的改革，为农村可持续发展创造了条件。
　　（八）提高了委派会计的地位，强化了会计监督职能
　　委派会计作为专业管理人员，实行镇、村双重领导，与镇签订合同，直接对镇上负责，其日常工作以镇农业服务中心监督为主，年终实行末位不合格淘汰制，形成了爱岗敬业、不断提升自身素质、相互竞争的良好局面。同时，委派会计的工资人事皆与各村脱钩，由乡镇统一制定标准，实行以按劳分配为主，年终考核奖惩为辅的原则，委派会计待遇大幅提高。从而改变了会计人员依附于村干部的被动局面，能够以独立的身份对各村的财务活动进行核算和监督，强化了会计监督职能。
　　三、行政村会计委托代理记账存在的问题
　　在我国，经过几年的建设，行政村代理记账机制已基本建立，大部分的行政村已经实行了代理记账，且取得了较好的成绩，但在实行的过程中也存在一些问题。村会计实行代理制是农村财务管理的一种新体制，没有现成的经验可循，虽然各地在实行村级会计委托代理制的实践中，进行了不断地探索、完善和总结，但仍存在着一些不足，主要体现在以下几个方面：
　　（一）对村级会计委托代理制认识不足，缺乏政策依据
　　村级会计委托代理制是一种新的农村财务管理体制，没有完善的制度，缺乏政策支持，加之村干部观念陈旧，影响了村级会计委托代理制的推广。有的村干部对村级会计委托代理制存在漠糊认识，认为村组财政收支单一，代理记账成本过高，以村组现有的财政状况没有能力支付代理记账的手续费，在一定程度上影响了农村经济的发展；同时在发生经济行为时，还要受到代理中心的监管，认为代理中心管得过宽、过严，没有必要实行。
　　（二）代理会计待遇无保障，影响了代理记账工作的正常进行
　　目前，村级会计核算代理中心的活动经费，都是通过向各村收取会计代理费来解决的，这对经济条件较好的村不成问题，但对于那些经济条件较差的村，代理费收取则比较困难，代理会计待遇无保障。由于各村经济发展的不一致，导致代理会计工资收入的不规范、不平衡；加之村干部的工资收入没有与各村的效益挂钩，即使有，其收入的调节空间也很小，导致在村干部中形成干多干少一个样，少干少犯错的思想倾向，表现在行动上就是工作缺乏积极性和创新精神，不愿冒风险、担责任。从而使代理费收不上来，代理会计工资不能按时发放，待遇无保障，影响代理记账机构的正常运行。
　　（三）多头出纳，影响及时记账
　　许多村主要干部直接向农户或单位收取款项，坐收坐支，村出纳形同虚没。出纳平时不要说碰不到村里的现金，就是手头的发票也很少，直到规定的报账时间到了，经再三催促，村主要干部才勉强将收支发票交给村财务人员，如果收支相抵后尚有余额，则给出纳出具一张欠条顶库，严重影响村会计及时向代理中心报账，造成村账不能及时地反映村级财务资金运动的真实
　　面貌。
　　（四）村级集体资金体外循环，影响会计监督
　　村零星土地出租、库存物资、固定资产租赁变卖等项目的收入不入账，由村上的主要干部直接经管，主要用于宴请上级领导或送礼等开支，收支票据都不交给村上的会计代理中心登记入账，隐瞒招待费用开支；或是在结报的票据上不注明收人的来源和支出的具体事由，资金来龙去脉模糊，妨碍代理会计正确归类人账，影响会计核算；或是另设账本单独记账，出现村级集体资金体外循环的不良财务行为，村上的代理中心难以开展有效
　　监督。
　　（五）村集体资产的管理和运营缺乏有效的监督机制
　　村集体资产管理和运营的主体由村委会班子成员组成，而实际又经常是主要领导人说了算，缺乏有效的监督机制。加之，财务管理制度不够健全、科学，财会人员业务素质不高、变动频繁，且往往只行使核算职能，放弃监督职能，只要领导点头，自己就照办。从而对村干部的行为在实质上失去了监督，有些地方甚至出现了村集体资产全体农民所有、少数干部使用、个别领导占有的局面。此外，由于对村干部使用资金缺乏有效的监督，个别村干部按照自己的意愿以村集体的名义为别人进行经济担保，其结果常常造成村集体资产的流失。
　　（六）村级会计人员缺乏，素质低
　　尽管近几年政府已经引进了一批高素质的人才，但政府配备的会计专业人员比例是很小的，也就是说目前行政村代理记账存在的一个突出问题就是：真正懂会计的人员所占比例是很小的，而专业性强、持证上岗的会计人员更少。这种现象在很大程度上影响了农村基层会计工作的全面开展，民主理财无法落到实处。据调查，在西部经济较为发达的成都市村级会计持有会计上岗证的只有68。85，村级会计能够定期参加乡镇或有关部门组织的会计培训的也只有50。35。
　　（七）缺乏财务公开
　　农民参与村级财务管理的意识淡薄，认为村级财务管理和监督是政府部门、村镇领导的事，缺乏参与村级事务管理和监督的主动性和积极性。目前，虽然部分村委会对村财务在公开的内容、时间、程序、形式和监督等方面作了一定的规范，但公开的内容往往避重就轻，农民对村财务情况仍然不知情。
　　四、解决村级会计代理记账问题的对策
　　（一）健全机构、加强领导
　　乡镇成立村级财务规范化领导小组，由党委、政府主要领导任组长，督促各村抓好农村会计委派代理工作，把健全财务规章制度、完善财务管理体制、提高财务公开质量作为推动农村财务规范化、制度化的重要措施常抓不懈，形成主要领导亲自抓，分管领导专门抓，村级干部抓落实，农村经营管理部门来指导的齐抓共管的局面。
　　（二）规范村级财务会计行为，实现两个分离
　　一是将村财务收支活动全部纳入会计核算中心集中管理，各村作为是独立核算的经济主体，承担财务管理的主要责任，核算中心会计只履行审核和代理记账的职能，实现会计核算与财务管理的分离，规范村财务会计行为。二是各行政村的资金划拨及支出，仍然由行政村负责人审批，但必须经乡镇会计核算中心会计审核，实现开支审批与会计监督的分离。同时，镇政府、财政、审计、农业等部门要对镇会计核算中心实行再监督，从制度上保证村级资金的安全与有效。
　　（三）加强村级财务管理，确保四权不变
　　1。村级资产所有权不变。会计核算中心无偿为各村在银行统一开户，一村一户，分别建账，分户核算。印鉴由核算中心和村委会共同留存，从制度上确保村资金的安全，防止村组干部乱花资金。
　　2。财务自主权不变。实行村级会计委托代理制后，行政村的主要负责人仍是村会计核算的第一责任人，村财务开支仍由村自主决定，镇会计核算中心只履行服务和监督管理的职能。
　　3。经营决策权不变。实行村级会计委托代理制后，行政村仍是会计核算的经济主体。如何运用好有限的村集体资金发展经济，壮大农村经济实力，仍是村领导集体的首要任务。只要行政村的经营和财务决策合规合法，符合程序，镇会计核算中心就必须无条件支持和维护。
　　4。开支审批权不变，这是上述三权不变的重要体现。行政村的主要负责人履行村财务开支审批的具体职能，对每一笔开支的审批都负有领导责任。而镇会计核算中心，只是履行服务和监督管理的职能，对每一笔开支均不加具任何审核或审批意见，切实维护村的合法权益。从而建立起一种融会计服务和监督管理为一体的新型农村财务管理体制。
　　（四）改革农村会计人员的管理办法，不断提高农村会计人员的整体素质
　　1。推行不同特点的会计任职形式。根据各地实际情况，按照分类指导的原则，通过公开考选、择优录用、统一管理，推行考选聘任、异村委派、联村记账等不同的会计职业化管理模式，挑选懂政策、会经营、业务精、思想素质高、有敬业爱岗精神的专业会计组成一支精干的会计队伍，负责村级财务管理工作，强化对会计人员的管理。
　　2。注重财会人员素质的提高。面对日益变化的农经工作新形势、新任务，各级主管部门必须加大对农村财会人员的培训力度，通过培训有效地提高农村财会人员的政策水平、业务能力和综合素质。
　　3。建立健全各项财务管理规章制度。建立健全会计人员岗位责任制、考核评议制度、持证上岗制度、培训教育制度、档案管理制度等农村财会人员的职业化管理制度，为推进农村会计职业化管理工作的顺利提供政策依据和良好保障。
　　4。实行年度目标考核、末位淘汰。每年由乡镇农业服务中心与委派会计签定目标考核责任书，年终进行考核、测评，实行末位不合格淘汰制，不断提高业务素质和政策水平，营造求真务实、崇尚实干、竞争向上、争优创先的浓厚工作氛围，形成相互监督、互相约束、相互竞争的运行机制。
　　改革农村会计人员的管理办法，推行会计职业化管理，不仅可以解决农村会计人员聘用管理方面存在的依附性强、稳定性差等问题，而且通过对会计人员进行规范有效的考核评价，能够激发农村会计人员的工作热情，有助于养成继续学习、终身学习的良好习惯，不断提高农村财会队伍的整体素质。
　　（五）强化财务公开，着力提升民主理财
　　一是各级政府必须重视农村财务公开工作，严格落实财务公开的相关制度，全方位构筑、完善和强化农村财务公开监督体系；二是要推进村级事务民主管理，加强村级民主理财制度建设，不断提高民主理财质量，各乡镇应配备专职人员，负责财务公开工作，使农村财务公开真正落实到实处；三是采取切实有效的措施规范公开时间、地点、程序、内容及监督管理，对民主理财和财务公开情况进行定期检查，定期通报，确保民主理财质量，促进财务公开的经常化和制度化，使农村财务公开工作步入规范化轨道。
　　（六）实现农村财务管理网络化、信息化
　　将村级账务处理、审计和财务公开等全部纳入计算机管理，实现传统手工记账向会计电算化转变，开展以财务管理为主要内容的农经信息化工作，全面实现市、乡镇、村三级管理联网，实时查询各村镇财务信息，介绍好经验、好做法，通报村级财会管理的有关情况，帮助解决工作中遇到的实际问题，堵塞管理漏洞，加强财务监管，促进农村财务会计管理的规范化、经常化、制度化建设，提升农经信息化管理水平，提高财务管理效率，使农村有限的财力和物力发挥出最大的作用。
　　（七）大力发展村级集体经济，改善村级财务状况
　　只有大力发展村级集体经济，才能增强村级经济实力，从根本上改变村级财务状况较差的局面，为农民群众更好地行使民主权利创造物质条件，才能更好地实行民主理财，改善村级财务状况，推进村级财务管理。一般的做法是：对于远离城镇、较为偏远的村，可以大力发展农业生产资料服务组织，向农民提供农业生产资料、种子、化肥、农药等服务，既方便了辖区村民，又增加了村集体服务收入；对于离城镇较近、交通便利、景观迷人的村，可以大力发展旅游、餐饮、娱乐、交通运输等服务项目，不断增加村集体经济组织和村民的收入；对于有较多富余劳动力的村，应加强对他们的培训和引导，鼓励他们学习技术、增长知识，如果村集体经济实力较强、有能力兴办村级企业的话，可以将这部分富余劳动力组织起来，成立村办企业，以增加村级组织的收入和农民的收入；对于城郊结合部等经济条件较好的农村，可以加大招商引资力度，积极培植财源，为农村经济持续快速发展提供强有力的支撑。总之，各村要充分了解自身的比较优势，根据各村实际，进一步推进农村产业结构调整，大力发展特色农业，壮大集体经济实力。
　　总之，实行村级会计委派制是规范农村财务管理，化解长期以来农村财务工作中存在的矛盾，促进农村经济发展，加强农村经济管理工作的重要举措，而培养一支高素质、人员稳定的会计队伍又是落实该项工作的有力保障。
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　　作者简介：张艳莉（1965），女，乐山师范学院，副教授，主要从事会计、财务管理的教学和研究工作。