野三元冶模式下农村公共投资绩效评价指标体系的构建

　　陈贝贝袁建华
　　基金项目：山东农业大学现代农业发展研究院课题农村公共投资绩效审计指标体系研究阶段性
　　研究成果（项目编号：03524105）；山东省社会科学规划研究项目基于满意度与需求度
　　二维视角的农村公共服务优先序研究（项目编号：15CJJJ24）；主持人：袁建华
　　中图分类号：F234文献标识码：A文章编号：10025812（2016）01002003
　　摘要：本文在政府农户双元绩效评价体系的基础上，提出三元绩效评价模式，力求构建一套包含政府提供者、农户受益者、社会监督者的绩效评价指标体系。该指标体系的提出在农村公共投资绩效评价领域是一种创新，为完善绩效评价内容以及开展更加全面、合理的农村公共投资项目提供了建议。
　　关键词：三元农村公共投资绩效评价
　　一、农村公共投资绩效评价指标体系研究相关文献综述
　　农村公共投资绩效评价指标体系的研究依托于绩效审计理论研究，随着农村公共投资的多样化形式出现，相应展开的农村公共投资绩效审计评价问题的研究不断深入，我国学者针对不同领域展开突破，进行不同指标体系的构建。陈学安（2003）对财政支出项目进行绩效评价提出建立包含通用指标、专用指标、补充指标和评议指标的指标体系，分别收录于项目支出绩效评价、单位绩效评价、部门支出绩效评价及综合评价指标层。2004年，中国政府绩效评估研究课题组总结国内外相关指标体系思路并深入调查分析，提出了一套由3个一级指标、11个二级指标、33个三级指标组成的指标体系，该体系包含职能指标、影响指标和潜力指标。2005年，丛树海、周炜、于宁根据公共支出绩效评价自身的特殊性，构建了一套度量一般公共支出绩效的指标体系，分为两个层次：第一层次包括四类指标；第二层次包括三类指标。余振乾、余小方在地方财政科技支出项目特征的基础上，构建了创新性研究项目绩效评价指标、科技产业化项目绩效评价指标以及科技基础条件平台建设项目绩效评价指标三类指标体系。殷丽华和孙忠云（2005）则从质和量的方面提出建立科学完善的绩效评价指标体系，他们提出建立质的方面的评价指标能够反映资金使用情况的最终结果，建立量的方面的评价指标能从投入、产出及效率方面分析资金使用情况。2006年，张竹林探讨构建公共工程投资绩效审计评价指标体系，包括两个一级指标：经济性评价指标和效果性评价指标，一级指标下分别下设相关二级指标。2007年，梁国华、杨琦、马荣国针对农村公路投资项目，从农村公路所体现的价值观角度出发，构建了涵盖六个领域的绩效评级指标体系，分别是资金管理评价、工程效果评价、规划与执行一致性评价、对基层执政能力的影响评价、社会经济效益评价以及对新农村建设程度评价六个领域。环境投资项目的绩效审计评价方面，张宏亮和肖振东在2007年运用层次分析法（AHP）探讨了环境投资项目运行过程中效益评价指标体系及其权重，但没有建立评价指标体系的比较标准，没有形成一套比较一致的评价指标体系。水利工程投资项目方面，赵璐（2011）从经济性、效果性、效率性三方面构建了一套相对合理、可行的包含一级和二级指标的绩效评价体系。
　　现有研究内容丰富，对绩效审计及公共投资绩效审计都进行了有效的探索，并取得了卓有成效的理论成果，多年来也对我国农村公共投资绩效审计评价活动起到了很好的指导作用，同时为笔者研究农村公共投资绩效评价问题奠定了良好的基础。然而，通过对有关研究的梳理，发现在农村公共投资绩效评价指标体系设计的研究层面存在一定的不足，需要进一步研究。尽管现有研究中不乏多种评价指标体系，但通过对国内外研究的分析可知，我国农村公共投资的绩效评价尚未建立系统完善的评价指标体系。显然对于农村公共投资的绩效评价是非常薄弱的。
　　二、政府农户双元绩效评价体系
　　（一）政府农户双元绩效评价的提出
　　国外研究学者Wang和Gianakis认为，不同的目标会导致不同的绩效测量维度，例如主观指标维度虽然适用于管理目标，但是在执行财政资源分配目标时就应该谨慎使用它，因此有必要建立一个包含了多种测量维度的绩效测量体系。我国学者最早提出双元综合评估模型是公共服务提供机制与方式研究课题组提出的将公民满意度和公共服务供给情况相结合。农村公共服务领域，王俊霞和王静首次将机构和农户评价结合，分别在农村公共设施和农村公共管理层面运用机构数据，在农村政治建设上运用机构数据。在此基础上，王俊霞和鄢哲明从评价维度选择的角度将机构和农户纳入绩效评价体系，打破传统以主客观性为选择判断依据，建立政府农户双元绩效评价体系。政府农户双元绩效评价体系较传统的绩效评价有其自身的特点。首先，政府农户双元绩效评价体系没有将政府机构数据和农户数据割裂开，在传统的绩效评价中，政府被认为主要负责实施绩效评价，是公共投资供给者和决策者，从而和只负责提供反馈信息的农民严格区分；其次，政府农户双元绩效评价体系做到了在农村公共服务供给机制中呼吁农民积极参与到公共服务供给机制中来。而传统的绩效评价在一定程度上降低了农民在参与评价中的地位，造成话语权的缺失，并没有有效地保证农民在公共服务中的主体性。政府农户双元绩效评价体系则相对有效保证了农民在公共服务体系中权利和义务的对等。
　　（二）政府农户双元绩效评价体系的内涵
　　政府农户双元绩效评价体系即分别从政府机构和农户评价两个维度进行农村公共服务的评价，在政府机构维度，站在政府的角度评价重点基于公共服务的经济功能，例如是否具有生产力或投入产出意义上的效率，是否有效地进行了公共项目的规划和评估；在农户维度，农户作为公共服务的消费者，农户评价的注重点在于公共服务的政治功能，即是否合理地回应公众的需求或者公平的分配公共服务。政府农户双元绩效评价体系基本上实现了这样一个评价目标：作为农村公共服务管理者与供给决策者的政府，其实施绩效管理，提高行政绩效的绩效评价目标；作为农村公共服务享用者的农民，其反映真实诉求，敦促提高农村公共服务水平绩效评价的目标。
　　政府农户双元绩效评价体系较为明确地划分出农村公共投资中涉及到的人物主体，在兼顾政府和农民的利益基础上，清晰地设计出反映各自层面不同需求的指标体系，综合了农村公共投资的效益、效率、满意度等内容。但同时政府农户双元绩效评价体系也有一定的缺陷，没有从可持续性发展的角度考虑到广大社会公众的公平性问题。农民作为使用者有他们的公平性感受，他们的感受是来自于项目带来的效益分配，社会群体也拥有自身的公平性感受，他们的感受是来自于对社会公共资源的耗用程度即利用程度，这两种公平感受应该分别设计为不同层面的指标，充分体现农村公共投资绩效评价的有效性。
　　三、三元模式的提出
　　从目前的研究文献看，有关农村公共投资绩效审计指标体系的研究较为零散，虽然对于公共投资绩效审计评价指标的构建研究取得了一定的理论成果，但所涉及的范围却难以覆盖愈来愈广泛的政府公共投资模式，这就需要重新针对农村公共投资绩效审计，发现和反思现有不足和问题，构建一套适合于各个领域的政府投资，以求在农村公共投资绩效审计指标体系构建理论中取得创新。笔者针对以上分析，在政府农户双元绩效评价体系的基础上提出了三元化绩效审计指标体系，从政府提供者、农户受益者、社会监督者三个层次构建三维度指标体系。
　　农村公共投资项目的投资主体是政府，政府从提供者角度出发，是三元化中的重要一元。政府干预公共投资项目能促进资源的有效配置，解决市场失效。在这一层面，政府主要针对农村公共投资的供给效率，侧重于进行生产力分析和投入产出分析，解决了农村公共投资中价格和数量是否符合效益的要求。
　　农村公共投资项目始终是为广大农户服务，因此农户是农村公共投资的最终受益者，同样是三元化中的关键一元。尽管自三农时期以来，农民问题作为社会主义建设进程中的重要问题受到普遍关注，但是现实中频频发生的农村公共投资供给偏离农民实际需求的现象，也折射出农村公共投资资源浪费和服务失效的问题。因此，农民作为农村公共投资供给系统中的重要组成部分，平等参与到农村公共投资绩效评价中来刻不容缓。
　　我国倡导可持续发展要求，资源的可持续利用以及环境的保护是可持续发展的核心。随着经济的发展，农民权利平等意识不断增强，而公共投资项目多包含医疗、环境保护等领域的投资，这类投资尽管实现了提高资源配置效率，力求消除贫困、促进公平的目标，但是却不免和广大公民的个人利益联系密切，这就要求我们在进行农村公共投资的同时，要注重整体效益和环境效益，同时要求我们不能破坏人类赖以生存的自然资源。因此，我们必须引进社会的一元，即监督者。监督者从广泛社会角度出发代表社会的利益，监督农村公共投资的运行。
　　四、三元模式化农村公共投资绩效审计指标体系构建思路
　　（一）政府一元化指标设计
　　政府投资公共项目的宗旨是向公民和社会提供优质高效的服务，作为农村公共投资项目的提供者，政府绩效评价是整个绩效审计评价指标体系的核心内容。在这一层面，2005年我国学者吴建南、孔晓勇就在《地方政府绩效评价指标体系的构建：以乡镇政府为例》中做过探讨，通过运用平衡计分卡思想，设计了反映政府的内部管理能力和为公众提供服务的绩效评价模型。该模型采用经济指标反映政府的财政收益，并体现了内部管理能力与为公众服务间存在的逻辑因果关系，这是创新之处，同时由于过度主观化，造成在实际应用中指标体系难以达到理性评价效果。
　　双元绩效评价体系中，政府维度分别从农村公共事业、农村经济发展、农村公共管理和农村社会服务四个子系统出发，各自对应三个主题层指标。笔者认为，作为公共投资项目投资主体的政府，除体现提高公共产品绩效指标设计外，还应遵循国家可持续发展的战略要求。例如一个公共投资建设项目，应该设计在环境付出最小，资源有效开发的基础上，能促进社会经济协调发展、经济高效、集约增长，地区产业结构和就业结构合理优化的指标体系。笔者针对现有研究对政府绩效评价领域的空缺之处，在相关文献的基础上进行了扩充和创新，形成三元化模式下的政府指标评价。
　　（二）农户一元化指标设计
　　农村公共投资项目的目标是提高广大农村农户满意度，作为农村公共投资项目的受益者，农户站在自身角度的绩效评价指标不可或缺，我国政府在农村公共投资的实际过程中也鼓励广大用户真正参与到公共服务评价中来。王俊霞和鄢哲明提出的政府农户双元绩效评价体系，使农民开始参与农村公共服务绩效评价，一定程度上综合了农村公共投资的目标和收益。他们在基于陕西省农村情况的基础上，设计了包含农村公共事业、农业经济发展、农村公共管理和农村社会服务四个子系统的指标体系。每个子系统从农民维度出发针对三个不同的主题层用不同的测量性指标。研究取得了绩效评价体系中来自政府和农户不同维度的创新成果，取得了与传统绩效评价差异性结果的贡献，尽管在总体效果层面有疑问，同时也存在着难以实现实践应用和主客观指标难以界定的不足。
　　笔者认为，站在农户角度的指标设计应加以完善。进一步从公共投资项目的特殊性及指标数据收集的可行性考虑，从公共投资项目带来的收入、生活质量、就业乃至不同利益群体方面分析农户多方面满意度影响。笔者在此基础上，进行农户评价指标体系的完善，力求得出以实践应用为目标的指标体系。
　　（三）社会一元化指标设计
　　有关国外项目评价理论提到，公共项目投资应从注重效率向关注公平过渡。公共投资项目是在消耗社会公共资源的基础上，实现对部分人或大多数人的收益，因而保证公平是实现社会满意度的关键。高喜珍、陈通（2008）提到社会公众的满意度应是包括物质财富的增长、环境的改善、收入公平分配、自身素质的提高以及社会安定和谐等内容。研究从可持续发展角度，根据公共支出的分类方法，进一步分别探讨维持型、经济发展型、社会服务型三类项目的评价指标，突破了传统绩效评价指标体系的依据混乱、缺乏可比的缺陷，在基于可持续发展的思路下形成了规范的体系，但这些指标过于共性化以及复杂化，无法满足具体公共投资项目的特性指标。
　　笔者认为，应该站在监督者的角度设计真正能体现社会公平的指标，例如从环境影响评价方面和资源影响评价指标方面。环境影响评价指标是出于对生态环境的影响的考虑，保证公共投资项目投产后的外部效应最小，尽量减少环境污染和生态的破坏。指标可以从空气污染、土地绿化以及噪声污染等方面设计。资源影响评价指标是考虑到公民对资源的稀缺性和有效利用的重视，以及不可再生资源的承载能力。指标的设计考虑土地有效耗用资源比率、自然资源耗用比率等方面。
　　五、结论
　　三元化模式农村公共投资绩效评价指标体系，涵盖了政府、农户、社会三个方面，相对全面、科学、合理的综合了各方面利益，进行公共投资项目的绩效评价，在农村公共投资绩效评价领域是一个创新。不仅有利于以更加客观、科学和透明的方式考核政府公共产品供给责任的履行情况，增强农民的民主参与意识，而且会督促政府更加注重促进三农发展中所需亟待解决的公共产品和公共服务问题，进一步纠正自身在行政结果中做出的扭曲的价值衡量，引导其建立科学的管理理念。监督者指标的引入能充分体现可持续发展战略目标的重要性，我们要在主张公平分配的前提下，在不降低环境质量和不破坏人类赖以生存的自然资源的基础上，实现公共投资的目标。
　　同时，由于三元化指标体系的创新性也存在着一定的不足，指标的设计还要进一步的完善，三元化模式还需进一步的实证检验，在实践环节还要进一步的扩充修改，远比本文设计的理论指标体系复杂，同时在指标体系应用之初，来自多方的不协调局面的调整要付出更大的努力。J
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