试论基层政府重大行政决策的制度供给

　　〔摘要〕我国一些基层政府在重大行政决策的保障制度供给方面存在严重不足，为了实现基层政府从运动型决策向制度型决策的顺利转变，我们必须高度重视重大行政决策的合法性审查机制、成本效益分析、风险评估和跟踪评估等具体制度供给，这些基础性保障制度在助推基层政府重大决策向民主化、科学化、法治化方向发展裨益明显。
　　〔关键词〕重大行政决策；基层法治政府；制度保障
　　〔中图分类号〕D630；D922。1〔文献标识码〕A〔文章编号〕20955103（2017）03001302
　　推进基层政府的重大行政决策合法性审查机制等相关基础性保障制度，是保证基层政府决策和规范性文件制定民主化、科学化、法治化的重要手段，是检验法治政府建设的重要指标。近年来，各基层政府根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》等有关规定，探索建立了相应的具体制度，实现了从运动型决策到制度型决策的转变，推动了基层政府制度建设和重大决策的民主化、科学化、法治化进程。然而，整体形势还不容乐观。一些地方政府在行政决策程序规定中的相关制度方面从上至下都是空白，有的政府即便出台了相关规定，也是照抄照搬国务院关于加强法治政府建设的意见等，脱离地方实际，可操作性差，难以发挥应有的作用。对此，我们建议大力推行重大行政决策和规范性文件制定的合法性審查机制，建立成本效益分析、风险评估和跟踪评估等具体制度，助推基层政府重大决策迈向民主化、科学化、法治化轨道。
　　一、合法性审查机制
　　基层政府首先要制定重大行政决策合法性审查规定和行政规范性文件制定的合法性审查和备案规定，为合法性审查机制建立提供法律依据和制度保障。在此基础上建立起有件必审、有件必备、有错必纠的重大行政决策合法性审查机制，由各级政府法制办承担具体的合法性审查工作，包括政府规范性文件、常务会议纪要和重大行政合同在内的政府文件等。严格按照先审查、后审议的原则，在会议集体审议决定或者主管领导签署之前，重大行政决策和行政规范性文件一律由法制办进行合法性审查，未经合法性审查的规范性文件不得上会研究、不得签署发布。此外，建议基层政府逐步探索建立重大决策和规范性文件制定的公众建议审查制度，加强对重大决策和规范性文件制定的外部监督，以提高决策质量与认可度。
　　二、成本效益分析制度
　　一是要改变过去那种不考虑成本、不关注效益的观念，尤其是决策机关（或决策者）更要确立正确的成本效益观。二是建立独立的决策成本效益分析机构。可在各级政府法制办设立专业成本效益分析的单独部门，以实现审查与监督职能的有机整合。三是强化相关人员的业务素质培训。既要组织专门人员对成本效益分析必备内容模块的学习，让其充分掌握相关的知识和技能，以提高业务水平，还要组织政府机构的非该机构人员参加学习，让其充分了解决策成本效益分析的必要性和科学性，以增强社会基础。四是加强政府决策成本效益分析制度理论研究。目前我国尚缺乏成本效益评估的理论支撑，尤其在具体数据和分析模型理论方面极度匮乏。因此要加强这方面的研究力度，为政府决策的绩效分析提供智力支持。
　　三、风险评估制度
　　政府制定重大政策是关乎社会公共利益、百姓幸福安康的大事，因此建立事先的（包括法律风险、社会风险、环境风险、经济风险等）风险评估制度确有必要。虽然从表面上看，从中央到地方的行政决策风险评估制度已经渐次形成但究其实质，其法治化状态却不容乐观。我们认为，优化基层政府的重大决策风险评估制度，一是提高对风险评估制度的认识。要改变过去在评估工作中因唯GDP而导致的避重就轻现象，要深刻地认识到该制度设置的降低决策失误风险、避免不必要损失的重要价值，真正将其纳入法治政府建设的议事日程。二是科学界定评估对象。基层政府的重大决策的评估对象多集中于征地拆迁、农民负担、社会保障、教育、卫生、公益事业等重大领域的事项，必须要明确评估对象的内容和重点，避免整齐划一的形式主义。三是完善评估程序。在进一步规范和落实五步工作法的基础上，注重在重大决策作出之前或过程中的评估工作，并形成动态评估机制，注意加强评估后的动态追踪监测。四是科学设置评估指标体系。当前的评估指标体系过于笼统，无法真正发挥评估的效力。五是重视评估制度的配套建设。加强第三方评估机构的培育和提高公众参与程度，实现广泛的外部约束；理顺风险评估制度的组织领导体制，确保有序的组织管理；推行风险评估的责任追究倒查机制，建立有力的内部监督；加强风险评估制度的法制建设，筑起稳固的制度屏障。
　　四、结果公开制度
　　政府制度建设和重大决策的结果公开制度，也即建立广泛的公众参与制度。实践中，基层政府规范性文件制定过程中的公众参与相当薄弱。对此，一是应当适当延长规范性文件的审查期限，扩大意见征求范围，以便更加科学的平衡规范性文件制定质量、民主性要求与制定效率之间的关系；二是应当明确规定多种形式的社会公开征求意见的方式和渠道，解决征求意见方式单一、公众知悉渠道少、征求意见效果差的问题。对于涉及地区经济社会全局规划与长期发展，涉及社会公众普遍关切和利益诉求的重大行政决策，发动公众参与、实现结果公开同样意义重大，但实践效果并不理想。对此，一是完善本地重大行政决策的程序规定，明确公众参与政治诉求的具体权利范围和参与方式，为其提供法律依据，让公众参与理性化、规范化、有序化；二是探索第三方民意机构参与利益协调的模式，由重大行政决策的利益相关人组成公众意见征询委员会参与到立项设计的阶段，以征集民意、协调矛盾、监督评价为工作宗旨，有力规避官员拍脑袋的决策风险；三是探索建立参与式预算模式，让社会公众能够亲身参与决定部分（或全部）的可支配预算或公共资源，以促进资源的公平分配、激励行政体制的改革和监督行政工作人员的行为，消弭官民之间的区隔与矛盾。
　　五、轨迹监控制度
　　所谓轨迹监控制度是指，对行政权力运行的决策、执行和监督各环节的程序、过程及结果同步进行轨迹记录，除依法不予公开的事项之外，全部依法予以公开并接受监督的制度。具体而言，建立轨迹监控制度，一是决策轨迹监控上，建立决策议题事先征集及筛选情况原始记录和附件、会议讨论过程记录文本、会议纪要原始文本，以及第三方的合法性、科学性评估报告等综合性台账，全程轨迹化记录决策的程序、过程和结果；二是执行轨迹监控上，建立行政审批实时登记、运行跟踪、结果反馈等制度，行政处罚事实公开、依据公开、结果公开制度，三重一大事项实施过程按照程序同步公开制度；三是监督轨迹上，推行同级纪检监察组织负责人参与重大行政决策事前酝酿记录制度和决策同步监督记录制度、同级纪检监察组织人员对决策事项执行同步监督记录、同级纪检监察组织对重点岗位人员定期谈话记录等制度，以及向上级纪检监察组织汇报监督结果的制度，以促进监督主体依法全面履行监督职责。
　　六、反馈评价制度
　　政府行政决策反馈评价在整个决策过程中起到承前启后的重要作用，它能够为决策的调整、完善及时地提供社会评价反馈的信息和声音，其有助于纠正和弥补决策错误，提高决策的科学性和民主性，因而得到世界各国的广泛认可，我国在依法行政的进程中也初步建立了这一制度，但并没有得到各级基层政府的普遍推行。对此，我们建议：一是理清行政决策反馈的参与主体，明确参与主体的权限范围与具体职能，形成政府主导、公民参与、专家介入、媒体引导的多元主体格局。二是明确行政决策反馈评价的客体（具体内容），主要包括行政决策执行中的目标实现性评价、政策连续性评价、风险可控性评价三项内容。三是完善行政决策反馈的评估体系，建立健全相关制度建设，尽快制定完善相应的政策法规以弥补其在法制方面的空白。