捆绑型村庄项目进村何以造成农民的弱抗争性

　　【摘要】本文通过对江西省吉安市油田镇L村以招商引资为目的项目进村为个案研究，采用半结构式访谈法，探讨了捆绑型村庄项目进村下农民弱抗争性的主要原因。研究结果表明：后税费时代，捆绑型村庄的项目进村重塑了乡村治理秩序，形成了不利于农民的权力集中于少数主体构成的利益联盟和以去政治化为主要表现形式的分利秩序，使得农民在资源自上而下不断输入的过程中利益不仅容易受到损害，而且造成农民具有典型的弱抗爭性特征。
　　【关键词】项目进村；捆绑型村庄；乡村治理；分利秩序；弱抗争性
　　一、问题的提出
　　项目制是指按照中央政府意图，自上而下以专项化的资金方式进行资源配置的制度安排，是国家治理体制从总体支配走向技术治理的体现（渠敬东、周飞舟、应星，2009）。折晓叶、陈婴婴通过考察项目制的分级运作机制发现，国家财政资源的项目化供给在省市只须过手，是以县为主或以部门为主导的资源分配体制（折晓叶、陈婴婴，2011）。陈家建指出，项目制本身的自我扩张效应日益深刻地渗透到基层政府的运作机理中（陈家建，2013）。周飞舟指出项目进村导致了乡镇政权进一步悬浮、项目目标设置发生错位、弱化了村级组织的力量（周飞舟，2006）。在当前GDP成为各级政府政绩的主要考核指标下，目前广大农村兴起招商引资热。招商引资实际上是以地方政府为主体，对辖区外的市场资本展开的争夺。李祖佩把项目以招商引资为潜在意图进村的村庄称为捆绑型村庄（李祖佩，2013）。因此，本文聚焦于当下捆绑型村庄的项目进村更具现实紧迫性。
　　但是在捆绑型村庄项目进村的实践过程中，乡村基层组织无法有效承接资源，农村遭遇官商民之间冲突频发的困境，原有乡村治理秩序被打破，作为乡村主体的农民普遍出现弱抗争性。基于此，本文通过对江西省吉安市油田镇L村以招商引资为目的项目进村进行个案研究，采用半结构式访谈法，探讨捆绑型村庄项目进村如何重构了不同主体间的非均衡利益博弈下的新的乡村治理秩序分利秩序？又何以进一步造成农民普遍出现的的弱抗争性？并进一步针对该类项目进村乡村基层社会治理秩序下提高农民合理维护利益能力方面提出可行的改进路径。
　　二、捆绑型村庄项目进村的特点与影响
　　税费改革后，国家项目进村的方式多种多样，本文聚焦的为实现招商引资增加财政收入的项目进村类型捆绑型村庄的项目进村。捆绑型村庄的特点归纳为表1。
　　笔者进行个案研究的江西省吉安市油田镇L村是捆绑型村庄的典型。江西省吉安市油田镇有着丰富的自然资源和矿产资源，其中铁矿储量1亿吨，L村是铁矿资源的主要分布地。L村项目进村汇总，见表2。
　　总体来看，捆绑型村庄项目进村对乡村及农民是弊大于利。
　　首先，由于通过考核招商引资指标来判断政府工作实绩，就使得不同省市县乡镇竞相给予优惠，形成一个巨大的外商占尽谈判优势的买方市场，政府也对外商释放利好条件，也出现项目跟着老板走的现象。代表农民利益的乡镇政府因为内部竞价出售，丧失了与外商的谈判优势，而外商作为买方，占尽了便宜和好处。
　　其次，乡镇政府还会借口改善投资环境来建设与当地人民生活无关的工程。这些自上而下的项目意图不但偏离自下而上的农民的内生实际需求，而且占用的是当地农民的钱，侵害的是村民的利益，更是加重村民的负担。这深刻体现在L村的村庄改造上。
　　案例一：油田镇政府为了实现财税政绩的领先表现，对自然资源主要分布地和美丽自然风光的L村的招商引资创造更优越的投资环境，如为开发L村的乡村旅游，在L村进行大量的村庄规划建设，其中直接涉及的工程项目就是农房改建拆迁。几年时间里，L村的农户分布格局大变样。农户改建拆迁表面上造福村民，能让村民住新居，改善村民住房条件。但实际上，造新居需要投资，投资来自哪里？投资当然得向村民要。L村前几年村民负担重的原因就与此有关。农户改造，财政没有钱，那些本来住得习惯的村民的房子被拆掉了，当然不可能得到足够的经济补偿，他们因此被迫到比过去住的更糟的地方去住。的确，L村的村庄面貌焕然一新，但是这样的新L村与当地村民无关。（访谈对象：L村村支书刘某）
　　最后，招商引资项目进村在给乡镇带来巨大经济利益同时，也造成长远利益的不可逆转的缺失如环境污染；农村人口中与之密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升是一个不争的事实。
　　从捆绑型村庄项目进村下对乡村社会以及农民的影响分析中，笔者发现政府和外商利益连带，一致对外，而农民成为其利益对立面，这就形成一种新的乡村治理秩序。因此，笔者得出捆绑型村庄项目进村下重构的乡村治理秩序是造成农民弱抗争性的内在原因。那捆绑型村庄项目进村下重构的乡村治理秩序又是什么？
　　三、捆绑型村庄重构乡村治理秩序的机制与表现
　　捆绑型村庄的项目输入是被当作招商引资的附加条件，因此，村庄的治理秩序中形成了开发商、乡镇政府、村级组织以及农民的四角变量的关系。第一，开发商进行商业需要在一定的空间地域中进行开发投资，所以首先要面临的是对农田林地的流转和征用，这造成村庄土地利益不断变现，一系列围绕土地形成的矛盾纠纷成为乡村治理中的重要内容。第二，项目进村是资金和政策的双向下发，这也极大增加了乡镇政府的权力空间和可支配资金，形成了乡镇政府的动力机制，刺激其招商引资的积极性；与此同时，政绩考核以及为投资者提供稳定的投资环境，也形成了地方政府的压力机制。在动力机制和压力机制的双重作用下，乡镇政府便会选择以牺牲农民的利益来换取自身的利益，形成官商利益一体局面。
　　第三，在官商利益一体的情况下，村级组织成为化解各种矛盾、实现上级政府目标的重要载体。而当开发商经营诉求和乡镇政府行政意志与村民的利益诉求之间出现矛盾时，村干部经常陷于进退两难的境地。如果调解失败，乡镇政府会以出动派出所警察等形式使用强制力量镇压村民的抗争或者采用策略主义方法对农民进行威胁，让农民预测到如果不妥协将遭受更大的损失。吉安市油田镇L村的一个案例即是这些后果的典型表现。
　　案例二：2006年，某外资铁矿公司在L村以租代征了400亩土地进行铁矿资源开发，基本农田征价是6000元每亩，林地是1200元每亩，而且都是一次性的补偿，补偿标准过低，而且在被租用的土地上有村民住房，涉及到村民的重新住房安置问题，给的补偿标准是每平米450元，就草草打发。所以，在铁矿开采过程中，当地村民与开发商之间矛盾不断激化。矛盾主要集中于：一是土地租金太低，远低于国家根据当地经济状况与地价核定的补偿标准；二是煤矿开采过程中产生的大量的废气和废水对村庄的自然环境和生态造成严重的破坏，并且工程建设中产生的噪音严重影响村民日常生活；三是间接威胁了村民的身体健康，截止目前村中已确诊了多例癌症患者；四是政府以及企业表面以工程建设的需要为村民提供有限的还有指标限制的就业机会，但是实质就业岗位的工资水平远低于劳动强度，使得村民沦落廉价劳动力；五是工程建设的征地造成一些村民得居所遭到强拆，必须重新安置住房，造成村民被迫迁居。其中出现工程事故造成少数相关村民的利益受到严重损害，村民与开发商的矛盾就会严重激化，村干部已经无法调和二方矛盾，这时，乡镇政府这时委派L村的超市老板刘某去调和。之所以委派刘某主持工作，除了他的一定地方背景对村民有威慑力，另一方面是考虑到他在该建材公司中有熟人，能通过熟人关系让开发商让步。（访谈对象：L村村长胡某）
　　正如案例二所示，在开发商和村民之间的矛盾无法调和时，乡镇政府通过向村级组织施压，让村干部充当双方的中介人或委派村中有势力有关系的乡村精英调和的方法，来达到稳住开发商和村民的目的。在此过程中，为了调动村干部或乡村精英进行乡村治理，调解开发商与村民矛盾的积极性，乡镇政府会给予他们一定的物质或精神奖励，例如年终考核时给予照顾、许诺村干部退休后享受民政补助等。同时，开发商会以协调费的名义给村干部或乡村精英好处。所以，在开发商与村民的利益较量中，以村干部为代表的村级组织的行动逻辑首先是确保开发商有稳定的生产经营环境，照顾开发商的利益，而不再以村民的利益为首位。那捆绑型村庄项目进村下重构的乡村治理秩序又是否会固化为乡村基层政治社会的一种基本样态？从而对农民的弱抗争性具有更普适性的解释？
　　四、分利秩序：捆绑型村庄下农民的弱抗争性的主症
　　通过对以L村为代表的捆绑型村庄项目进村的个案分析，笔者发现在资源自上而下的输入下，从项目工程发包、承包和建设到升值，该类村庄类型的乡村治理秩序主要是围绕利益分配形成，利益固定地被少数主体占有，从而固化为分利秩序。这种分利秩序，把乡村的主体农民，排除在外，官商利益一体化，而且农民的当家人村干部在自利性思维下出现了目标替换，即村干部代理人特点凸显。这使得农民在项目进村利益受损下的失语，成为农民弱抗争性的主要原因。当项目在村庄推进遭遇阻力时，为了推进项目实施，乡镇政府主要依靠策略主义。实践中，大量不正当措施被利用：如体制内的施压（对于拆迁户，家庭成员中有在政府、学校等部门工作的，在规定期限内配合项目的，就会被要求停止工作）；抓小辫子（对欠交党费、计划生育超生等问题，重新作为过错加以施压，迫使村民同意项目的实施）。在政府的策略主义行事下，农民受损的利益无法得到维护，抗争反而会付出更大的代价，农民的弱抗争性凸显。
　　五、小结与讨论
　　本文通过重点分析捆绑型村庄项目进村对乡村治理秩序的重构来解释农民的弱抗争性。为打破捆绑型村庄项目进村下形成的分利秩序，就必须重塑乡村基层组织的政治性，强化其当家人角色，实现其从管理型向服务型组织的转型。基于此，要将项目进村与村民自治制度的发展和完善结合起来，加强村民委员会、村民议事会等自治组织建设，保证村民在项目建设中的话语权。在村庄内部进行民主协商，改变农民在其中的弱势处境。这既能保证项目有效落实，又能提高农民的合法抗争能力。
　　注释：
　　本文的分利秩序概念是参照李祖佩在立足于村庄、对项目进村背景下乡村治理秩序的总结，是对当前乡村治理样态的理论提升，因为乡村治理秩序围绕利益分配形成，所以称为分利秩序（李祖佩，2013）。
　　【参考文献】
　　〔1〕陈家建。项目制与基层政府动员对社会管理项目化运作的社会学考察〔J〕。中国社会科学，2013，（02）：6479205。
　　〔2〕李祖佩。论农村项目化公共品供给的组织困境及其逻辑基于某新农村建设示范村经验的实证分析〔J〕。南京农业大学学报（社会科学版），2012，（03）：816。
　　〔3〕李祖佩。项目进村与乡村治理重构一项基于村庄本位的考察〔J〕。中国农村观察，2013，（04）：21394。
　　〔4〕渠敬东，周飞舟，应星。从总体支配到技术治理基于中国30年改革经验的社会学分析〔J〕。中國社会科学，2009，（6）：104127。
　　〔5〕折晓叶，陈婴婴。项目制的分级运作机制和治理逻辑对项目进村案例的社会学分析〔J〕。中国社会科学，2011，（04）：126148223。
　　〔6〕周飞舟。从汲取型政权到悬浮型政权税费改革对国家与农民关系之影响〔J〕。社会学研究，2006，（03）：138243。