论我国行政复议委员会机制的设立和完善

　　摘要：行政复议作为解决行政纠纷的有效途径，已成为各国法律体制中相当重要的一环。与行政诉讼等其他解决行政纠纷途径相比较，行政复议制度具有审查面广，程序简便，快捷高效，成本低廉等优点。然而，我国《行政复议法》公布至今已有十年之久，在其发挥法律效力的这期间，行政复议制度并没有像我们当初设想的那样有力地解决行政矛盾纠纷，以至于权益受到侵害的行政相对人对我国现行的行政复议制度已经逐渐失去信心。这主要是因为我国行政复议机关独立性还不够，导致我国现行行政复议制度犹如鸡肋。所以行政复议制度的改善势在必行。笔者认为构建新的行政复议体制的重中之重在于建立一个统一、独立、公正、高效又有公信力的新型行政复议组织，即行政复议委员会。
　　关键词：行政复议委员会；行政复议；行政复议机构
　　一、我国行政复议存在的主要问题
　　我国的《行政复议法》实施后，它的优越性在实践中并没有得到很好的发挥。据统计，行政复议机关每年受理行政复议案件的数量不仅少于法院受理的行政诉讼案件的数量，而且自2006年以来，复议机关受理行政复议案件的数量呈逐年下降的趋势。在美国、韩国、日本等国，行政复议案件的数量远远超过行政诉讼案件的数量。据统计，在美国行政复议案件的数量和行政诉讼案件数量的比例是241，日本大约为81，韩国约为71，行政复议是解决行政纠纷的主渠道，只有一小部分争议才最终进入诉讼程序。然而，我国有70的行政纠纷，未经行政复议直接进入了行政诉讼程序。行政相对人通过信访申诉的案件数量更是居高不下，远远超过行政复议案件数量。〔1〕行政复议制度已经不符合我国行政纠纷解决实践的需要。究其原因在于我国行政复议制度的设计存在重大缺陷，尤其是行政复议机构的设置很不合理，行政復议管辖体制难以保证行政复议决定的公正性，行政复议机构的运行机制也很不健全。
　　二、行政复议委员会的法律分析
　　通过前文分析，笔者认为解决现行行政复议制度存在的问题，完善行政复议体制，关键在于改革现行的行政复议组织。建立行政复议委员会制度是改革和完善现行行政复议组织的有效举措。
　　（一）建立行政复议委员会的可行性
　　增强行政复议机构的独立性是行政复议制度改革的基本趋势。纠纷解决机构的独立性是纠纷解决途径的生命力所在。行政复议作为解决行政纠纷的途径之一，如何保持行政复议机构的独立性也是各国和各地区行政复议制度努力改进的方向。如日本1962年通过的《行政不服审查法》规定行政复议委员会在不同程度上独立于其他的行政机关，行政复议机构原则上由具有相关专业知识和经验的审判官组成，使行政复议机构的独立性方面向前迈进了一大步。〔2〕韩国于1985年实施的《行政审判法》历经多次修改，而修改的主要内容之一就是增强行政复议机构，即行政审判委员会的独立性。〔3〕台湾新《诉愿法》规定，各机关办理诉愿事件，应设诉愿审议委员会。英国解决行政纠纷的行政裁判所是根据议会制定法，具有相对独立地位，独立于行政机关，行政机关不能根据自由裁量权任意创立。行政裁判所作出裁决时必须遵守公正、公开、无偏私原则，以免受行政机关的干预。任何因受到行政机关的影响而做出的裁决都是无效的。他们做出裁决不需要请示部长或其他行政机关，部长也无权撤销或改变裁判所的裁决。各国行政复议制度改进的内容、形式等方面虽然各不相同，但是，各国都毫无例外的将增强行政复议机构的独立性作为行政复议制度改革的首要任务。因此，从各国和各地区的实践看，增强行政复议机构的独立性是行政复议制度改革的一个基本趋势。
　　（二）行政复议委员会制度的构建
　　借鉴西方发达国家典型行政复议组织制度，根据我国行政复议法律制度的理论，笔者认为应该构建符合我国国情和社会现状的行政复议委员会机制。
　　现行行政复议体制下，我国的行政复议机构不仅不具有独立性，而且行政复议机构林立，不成体系，从而造成行政复议决定公信力下降，行政复议机构臃肿和行政资源的浪费。我认为要想充分发挥行政复议制度的优越性，就必须改革现行的行政复议组织设置模式，构建相对统一、独立的行政复议委员会。即取消县级以上人民政府及其职能部门都设立行政复议机构的作法，只在县级以上人民政府统一设置专司行政复议职能的行政复议委员会，并在法律上保障行政复议委员会的统一性和独立性。在统一性方面，将现行行政复议体制下县级以上人民政府职能部门行使的行政复议权统收回，统拼由同级行政复议委员会行使。在独立性方面给，《行政复议法》应赋予行政复议委员会独立的法律地位和法律人格，确保行政复议委员会独立于同级政府的其他行政机关。〔4〕只有这样行政复议委员会才能够以自己的名义受理行政复议申请，审议行政复议案件，最终独立作出行政复议决定。
　　三、结语
　　近年来，我国行政复议工作处于瓶颈期，运行状态几乎停滞不前。行政复议案件的数量呈现逐年下降趋势。究其原因是因为我国行政复议机构设置不合理，行政复议机构的独立性缺失，行政复议管辖体制和运行机制不健全。〔5〕要充分发挥行政复议制度的优越性，使其成为解决行政纠纷的主渠道，必须对现行行政复议组织制度进行改革和完善。构建符合中国国情，具有中国特色的行政复议组织是完善行政复议体制的必由之路。缩减大量行政复议人员编制，增强行政复议机构的独立性，提高行政复议决定的公信力，而且比较适合我国现行的行政管理体制。
　　参考文献：
　　〔1〕金国坤：《行政复议委员会：行政复议困局的突破口》，载《国家行政学院学报》，2009年第6期
　　〔2〕莫初明：《论我国行政复议机构的法律独立性》，载《行政与法》，2007年第6期
　　〔3〕周汉华：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社，2005
　　〔4〕郑志耿，储厚冰：《我国行政复议制度分析与完善思考》，载《法学研究》，2004年第2。期
　　〔5〕黄行文：《论我国行政复议制度之不足及其完善》，载《宜宾学院学报》，2002年第3期
　　作者简介：
　　蔡琼（1992。05～），女，汉族，上海市，学历：硕士研究生，上海政法学院研究生部宪法学与行政法学专业，研究方向：宪法学与行政法学。