立法进程中的利益整合制度化研究

　　陆祖伟蔡圣
　　（1。上海政法学院，上海市201701；2。江苏法理情律师事务所，江苏盐城224000）
　　【摘要】通过研究全国各地先后发布的网约车新规，分析得出立法进程中产生利益冲突的主体以及由此折射出的利益冲突类型与影响利益整合的因素，参考借鉴域外对于网约车平台的规制，提出构建利益整合机制应当在后体系时代成为立法体系中的重要组成部分，以期待其能够在立法过程中化解矛盾冲突，对新情况下立法的正确有效发展以及进而促进市场经济的发展能够产生价值。
　　【关键词】网约车新规；利益冲突；利益整合
　　立法是对法律所涉及的各方关系的利益进行评估和衡量的过程，反映了各方力量的博弈，然而因为个体间存在价值取向的差异，任何一部法律都无法做到合乎所有人的心意，因此随着我国社会主义法律体系建设的逐步完善，法学研究的方式也从以立法中心为主向以协调实施为主转变，立法机关应当在纷乱的利益冲突中谋求平衡，使立法能够在最大程度上满足利益均衡，促进社会和谐。
　　一、网约车新规所映现的立法进程中的利益形式
　　在传统社会中，社会的资源分布具有集中性和趋向性的特点，决定和主宰资源分配的主要是权力和身份。然而，在现代社会中，市场的资源调配功能使得原有的利益格局开始出现变化，形成了不同的利益主体和利益组织形式，利益冲突开始变得明显。各地的网约车新规的主体结构大都与由交通部等七部门联合公布的《网络预约出租车经营服务管理暂行办法（以下简称暂行办法）》类似，但值得一提的是广州和三亚等城市的《实施细则》还规定了乘客应当遵守的规定，因此，根据新规定的条文所反应的内容以及社会生活实践可以大致网约车涉及的利益主体归纳为网约车平台公司、驾驶员、保险公司、城市出租车公司、出租车驾驶员、政府部门以及消费者等几类，现代社会的利益结构分布呈现出一种相互交织的体系形态，利益主体之间的矛盾是利益矛盾的主要方面，利益整合的根本方法在于平衡利益主体需要的差异和妥协。因而，在利益这个场域中，基于立法与利益的关系，以利益主体的差别进行分类是最为基本的分类。因此，笔者依据利益主体的不同特性，将以上几类主体的利益分为个体利益、群体利益和公共利益并进行分析。
　　（一）个体利益
　　个体利益，是指在一定的条件下，个人生存和发展的各种需求，是各模式利益博弈最为基础的单元。基于社会分工，将网约车新规中为网约车平台驾驶员与出租车驾驶视为个体利益。从个体利益的形态来看，除了国家安全、国家对外交流事务等由法律规定禁止私人直接享有的利益以外，几乎所有的利益均可视为个体利益。
　　（二）群体利益
　　群体利益是由一定数量的具有某种相同特质的个体集合而成的社会共同体而享有的权利。当将出租车司机与网约车司机满足一定客观标准如收入、利益来源、执业方式等条件时，就可以说它是一个群体，同样的，在本质上城市出租车公司、网约车平台公司以及保险公司也属于利益群体的一种。群体利益的基础为个体利益，但是群体利益不是群体中各个体利益的数学之和，群体利益是群体中各个体利益冲突和妥协的结果。在市场经济潮流的激荡之际，各类利益群体不断涌现，在立法过程中强势的利益群体往往能够发挥更大的影响力，从而有可能导致立法的失衡。
　　（三）公共利益
　　公共利益，是指在特定社会条件和范围中多数个体利益契合的结果，这个定义表示要准确的界定公共利益是十分困难的。网约车新规对政府相关部门所做的规定在某种程度上将政府相关部门作为了公共利益的代表，在现实生活中，由政府本身的性质所决定，且由于我们在现实生活中并不能很好的把握公共利益的内涵和外延，大多数情况下由政府部门来充当公共利益的代表，这具有一定合理性的，但政府部门并不能非常全面地代替公共利益。笔者认为，公共利益的概念虽然具有模糊性和不确定性，但从其本质上来看，它不仅仅是做为一种普遍的东西存在于观念之中，而且体现于社会成员彼此分工依存的社会关系之中，它是整体上的共同成员而不是局部的共同成员的理想整合和价值追求，是普遍的而不是特殊的，是抽象的而不是具体的。
　　马克思主义认为实物是普遍联系的而矛盾的存在也具有普遍性，个体利益，群体利益和公共利益三者之间也不例外，而在立法的过程中，利益整合能够使得这三者保持相对均衡，协调的关系，并最终指引法律促进社会发展，维护社会和谐稳定。
　　二、从数据分析网约车新规体现的利益冲突类型及利益整合制约因素
　　（一）利益冲突
　　广义上的冲突包括不同主体之间原则相左等激烈的冲突与一般问题的见解不同等不激烈的冲突。狭义上的冲突是专门指不同主体之间十分尖锐且可能爆发斗争的社会现象。1笔者持狭义冲突的观点，从网约车新规条文中分析立法过程中可能出现过的较为典型的利益冲突进行分析。
　　1。个体利益之间的冲突
　　个体利益是最为贴近民众生活的一种利益表现形式，个体利益之间发生冲突的频率也是最高的。从新规中不难发现城市出租车司机与网约车平台司机是新规中发生个体利益冲突最多的两个主体，例如《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（征求意见稿）》第22条第三款对网约车的经营范围及得否巡游做出规定，其旨在调节网约车司机与出租车司机的单位接单。
　　2。群体利益之间的冲突
　　群体之间的利益冲突是最具代表性的利益冲突类型之一。网约车新规所涉及的群体利益冲突主要包括城市出租车公司、网约车平台、出租车司机群体、网约车司机群体、保险公司等主体之间相互的利益冲突，主要表现出的矛盾有网约车平台与平台司机为何种关系、出租车司机与网约车司机市场争执、网约车平台与保险公司以及平台司机如何负担运营过程与休息过程中车辆及乘客保险安全的问题等，其中最突出的在于出租车司机与网约车司机之间的利益冲突与网约车平台与平台司机之间为何种关系的利益冲突，值得庆幸的是《暂行办法》及由其衍生出的各地方實施细则对此二者已经做出了规定，例如《暂行办法》第18条规定网约车平台应当与驾驶员签订多种形式的劳动合同或者协议，第21条规定防止恶性市场竞争以及第35条第四款对经营范围的规定。
　　3。公共利益与个体利益之间的冲突
　　受传统思维的影响，我国向来重视全局利益、公共利益，在发生个体利益与公共利益的矛盾冲突时多是由个体利益让位于公共利益，各界对于网约车新规争议最大的正是这一点。各地网约车新规对于网约车排量所做的规定显然是一次个体利益让位于公共利益的表现，而非出于对乘客安全与低碳经济的考量。同时通过调查可以发现，几个经济发达城市对于驾驶员户籍的规定严苛异常，舆论对于此几乎一面倒的认为如此规定完全与经济改革背道而驰，笔者认为此项规定虽是基于城市人口数量、经济发展水平、城市交通拥挤等因素的综合考量的结果，但如此规定不免有将个体利益无视之嫌疑。政府过于强烈的立法介入很有可能导致网约车行业无限接近甚至于变成另一个出租车行业，未能够很好的整合各相关方的利益，出台的法规看上去很安全，但实际上对于市场经济来说却归于平庸。
　　笔者对对网约车新规的实施情况做了随机调查。本次社会调查的目的在于了解新规实行的实际情况和效果，调查对象主要针对网约车司机和相关网约车平台，调查的方法为问卷调查和随机走访两种形式。调查的结果体现了笔者对于新规可行性欠缺的担心，相关网约车平台表示：他们了解了新规的相关内容，但是现阶段新规的实行效果并不明显。当笔者问及相关新规内容合理性时，相关平台表示许多内容可能还有待商榷。受访的网约车司机有60表示不十分了解相关新规的内容，所有的受访者都表示，他们从未受过新规规定的相关处罚。笔者认为，此种调查结果乃是立法利益衡量的实际体现，在实际执法过程中，执法人员同样进行了各客体的利益衡量。
　　4。公共利益与群体利益的冲突
　　在某种情况下群体利益有可能与公共利益具有一致性，但有时也可能与公共利益相对立。例如出租车司机通常需要上缴给出租车公司较高的份子钱，而网约车司机则无这一要求，显然在一定程度上得到了竞争优势，但此时，群体利益便与公共利益发生了冲突，立法者往往在此刻会出于安全考量选择保护旧的、既存的公共利益，而非选择利用新的群体关系构建出新的公共利益。
　　（二）影响利益整合的因素
　　利益冲突无法避免，平衡各方利益不但可以调动人民的积极性，而且可以推动经济的发展。在立法中，影响利益整合的因素有制度性的因素，也有观念性的因素。
　　1。制度性因素
　　（1）立法体制
　　立法体制作为一国立法制度最为核心的方面，其关键是有关立法权力的分配问题。我国的立法体制极具中国特色，包括中央作为权力来源及统一调配权力和适度的向地方分配权力，是一种严谨却不失灵活的立法权力划分体制。2
　　（2）立法主体
　　立法权的行使离不开立法主体，纵观各国立法制度，立法权大多归属于专门立法机关，根據我国《宪法》和《立法法》的规定，我国的立法主体主要包括国家权力机关和政府两类。
　　（3）立法程序
　　立法程序是具有立法权的国家机关，在其立法的过程中，所需遵循的法定步骤和方法。主要包括法案的提出、起草、审议、表决、公布等过程。3
　　（4）立法技术
　　立法技术是使立法趋于科学的方法和技巧。从某些方面来看，立法技术为立法利益整合提供了技术支持。
　　2。观念性因素
　　（1）社会舆论
　　社会舆论是一定利益集团表达利益诉求的集中体现。立法机关十分重视社会舆论，网约车实施细则征求意见稿的公布无疑体现了这一点，互联网的普及使人们可以方便且快捷的表达个人意见，笔者通过网上收集，发现针对网约车新规的社会舆论点主要集中在户籍、车牌、车型排量等方面，通过此类舆论，立法者可以了解社会大众对利益问题的看法和主张，从而决定取舍。
　　（2）社会价值观念
　　社会价值观念是社会上普遍认同和接受的价值理念，在某种程度上体现了社会主流价值的方向，社会整体的道德情感、各领域当中的需求等。对于利益整合来说，社会的价值观念的主要功能在于为构建一个合理的利益整合机制提供思想基础。
　　三、借鉴域外相关规则以构建本土化利益整合机制
　　事实上，在网约车出现的初期，起初各国无一例外的将这个新兴事物归结非法运营，并对其进行了严厉的打击，虽然在最终结果上它获得了大多数国家的合法化认同，但是其合法化进程并非一帆风顺。各国对于网约车的规制方式大致分为以下几种：第一种是以美国为代表的将网约车认定为一种创新模式，同时创设网约车的监管途径，其中尤为值得一提的是在哥伦比亚特区制定的法案中包含了残疾人便利条款，相较于我国的网约车新规，它更为人性化，体现了利益整合的人权保障原则，值得我们参考借鉴；第二种以新加坡为代表的，网约车业务仅需备案，这是由其本国的国情所决定的，笔者认为此类措施是否有违利益整合的统筹兼顾原则，是否值得借鉴，实在有待商榷；第三种是认定网约车属于出租车范畴，此种选择显然并不十分适应时代的发展，且不符合利益最大化原则。在一个伟大的社会中，并非所有的事情都需要遵循旧的规定，时代的发展需要新鲜血液的不断注入。综上，笔者认为网约车新规依然采取传统出租车的管理模式，不利于这一市场的蓬勃发展，因此，笔者认为应参考域外的立法规定，参考其在进行利益整合时所运用的原则、方式以及思维，建立符合中国特色的利益整合机制，发挥利益整合的基础性作用，从而做出公正权威的法律决定
　　网约车新规的出台就是人们对网约车所涉及的主体之间的权利义务的重新界定，从其公布以来引发的较大社会反响来看，在立法进程中处理好各利益主体之间的冲突，是构建和谐社会不可或缺的组成部分，笔者以为利益整合的制度化水平越高，它的容纳性、可控性、适应性、合理性也就越高，同时也更可能促进市场经济的发展，可以从以下几个方面做出努力：
　　（一）建立立法信息公开制度
　　长期以来，我国的立法环境处于一种半封闭的状态，虽然在立法过程中，立法部门十分注重征求社会各界的意见，包括此次各地区对于网约车新规均发布了征求意见稿，但是由于民众自身对立法制度认识的缺失，以及相关部门并没有十分充分的通过各种渠道发布消息等原因，公众所了解的信息以及能够表达意见的途径十分有限。因此，考虑建立立法信息公开制度能够方便民众了解立法信息并及时反馈自身需求。
　　（二）拓宽民众参与途径
　　政府部门在立法过程中虽然极为强调民众参与立法的重要性，但能够真正作为参与途径的渠道并不多。我国目前所采取的形式主要包括座谈会、论证会、听证会，由于受官方主导，不能完全体现各方利益。笔者认为，听证会作为民众参与的一种重要形式，不能流于走形式，应当借鉴以往的经验教训，通过制定一系列制度使得其恢复原有的作用。除了完善听证制度以外，可以通过保证公民合理行使言论，出版自由等直接民主方法来拓宽民众参与途径，还可以通过各种利益表达机制来参与立法，如人大、政协、信访、新闻传媒等渠道来参与立法，表达利益诉求。
　　（三）完善立法监督制度
　　利益整合是由特定有权机关主导调整的，在这个过程中会具有主观臆断的可能性，并且有可能因此在对相互冲突的利益进行价值判断和理性选择中有所倾斜，因此完善立法监督制度也是构建合理完善的利益整合机制的重要保障。
　　网约车新规的公布似乎还未真正体现人民的需求，从网约车新规中不合理的部分，我们应当看到，转型期的中国必定将会在未来的日子里不断的碰到这样或那样的麻烦，制度化的利益整合能够在这个过程中增强立法的合理性和可接受性，能够使法律成为创新者的保护伞，因为其包容性允许我们对这个世界做出改变。
　　注释：
　　1杨炼：《论和谐社会视阈下的利益冲突及法律调整》，《长沙理工大学学报（社会科学版）》2009年第4期。
　　2陈曦川、普利锋：《我国现行立法体制与南水北调有关立法形式研究》，《南水北調与水利科技》2006年第2期。
　　3转引自王强、梁玥：《立法动议权新探》，《湖北警官学院学报》2005年第2期。
　　【参考文献】
　　〔1〕方玉强。浅论后体系时代民族法学研究方法的转型〔J〕。法制与社会，2014（8）。
　　〔2〕杨炼。论现代立法中的利益结构〔J〕。理论月刊，2011（11）。
　　〔3〕王强、梁玥。立法动议权新探〔J〕。湖北警官学院学报，2005（2）。
　　〔4〕陈曦川、普利锋。我国现行立法体制与南水北调有关立法形式研究〔J〕。南水北调与水利科技，2006（2）。
　　〔5〕高凛。论部门利益法制化的遏制〔J〕。政法论丛，2013（2）
　　〔6〕高兆明。制度公正论〔M〕。上海：上海文艺出版社，2001。
　　〔7〕杨炼。立法过程中的利益衡量研究〔M〕。北京：法律出版社，2010。