关于京津冀地区生态环境治理方向的思考

　　宫敬雅马相宜
　　（河北大学政法学院，河北保定071000）
　　【摘要】生态环境保护是我们国家在发展经济的过程中所应重视的问题，尤其在出台了十三五规划后，环境问题更加得到了重视。京津冀地区作为北方的重要发展区域，在经济上取得了巨大的成就，但就环境的治理问题并没有得到取得显著的效果，环境污染日益严重。本文以《京津冀协同发展规划纲要》的出台为背景，从京津冀生态环境的现状出发，对其生态困局的成因进行反思，并阐述京津冀地区为治理环境所实行的一体化行动及其缺点，得出京津冀地区在进行环境治理时所应努力的方向。
　　【关键词】京津冀；困局；现状；成因；方向
　　随着我们国家现代化进程的加快以及经济发展水平的提高，我们国家的环境问题日益突出，以2013年出现的京津冀地区大面积雾霾现象作为代表，环境治理问题提上了日程，今年4月出台的《京津冀协同发展规划纲要》明确提出要改善京津冀地区的生态环境，提高人们的居住环境以及对我们国家的产业布局和能源结构进行优化，转移非首都功能，实现京津冀协同治理环境一体化。同时绿色发展作为十三五规划中五大发展理念之一，为我们国家重视保护生态环境，实现环境可持续发展提供理论指导。
　　一、京津冀地区面临的困局
　　（一）当前京津冀地区的环境现状
　　京津冀地区虽然在经济方面取得了快速发展，但由于忽略对自然的保护，导致对生态资源的使用的承载量达到上限，人类与自然的矛盾进一步激化，如果不能正确的处理人与自然的关系，继续肆无忌惮的消耗自然资源，势必会严重妨碍京津冀地区的发展，主要体现在以下三个方面：
　　1。当前京津冀地区的环境承载量不能满足区域经济发展的需要
　　京津冀三地是相互影响、相互作用的，河北在地理位置上作为北京和天津的生态屏障以及水源的供给区域，由于产业结构的不合理以及煤炭的高消费使得生态环境进一步恶化，环境的承载力降低，这对京津地区的环境产生了不好的影响，面临严峻的治理形势，同时也对经济的发展起到了一定的制约作用。
　　2。城镇建设的进一步发展与京津冀地区的环境保护的两者间的矛盾加深
　　在《京津冀蓝皮书》中指出，京津冀城市群城镇人口比例不仅高于全国平均水平，近年来更是呈现明显提升的态势。但由于河北的经济的增长主要依靠投资驱动，产出效率低，财政收入不足，导致基础设施的不完善，许多外来人口不愿进入河北就业，而面对各方面发展速度较快的北京和天津，人们更希望进入这样的城市获得更大的发展以及享受更好的生活环境，这就导致北京和天津两大城市的环境压力增大，如果不能对其进行有效的管理，势必会加深城镇化与生态环境之间的矛盾。
　　3。不合理的产业转移会进一步破坏生态环境
　　产业转移会促使京津冀三地区的产业结构的调整，优化配置京津冀地区的资源，增加河北地区的就业机会和财政税收，但必须保证在转移第二产业产业的过程中，必须相应的增加对河北地区环境保护的资金，购买环保设施，否则，即使把污染严重的企业外迁，也不一定可以产生好的影响，有可能会对经济的发展起到相反的作用，并且京津冀地区相连，即使污染源转移到另一个地方，由于气候、地形的原因，势必会影响到京津两地的环境保护。正如2013年出现的雾霾现象，虽然雾霾严重城市河北所占的比重最多，但天津和北京等地区也出现了雾霾天气，这就说明我们在治理环境污染时，不能单纯的利用产业协作发展把污染源给转移，只让北京一片天空蓝。
　　（二）環境困局原因
　　随着京津冀地区经济的发展，经济水平的提高，也伴随着一系列生态环境的问题的出现，虽然国家为改善环境质量，实施了一系列政策，包括退耕还林，对首都和周边环境进行绿化，对各地产业结构进行优化等，但由于三地所面临的环境问题的不同，实行联合治理的效果是有限的，导致京津冀地区的环境问题并没有得到实质上的解决，这其中包含很多原因，主要是：
　　1。我国资源管理体制尚未统一，系统性严重缺失
　　自十八届三中全会后，我国对自然资源管理制度进行了改革，逐步形成了对自然资源实行综合化管理，资源相对集中管理的模式。由于自然资源具有有限性和不可再生性，它与本地的生态环境的建设以及保护有着密切的联系，但我国的资源没有相互连接，没有形成资源的一体化管理，导致京津冀地区严重缺水问题一直没有给与合理的解决。同时资源的使用及收益也存在问题，属于全民所有的自然资源的资产权益由谁来代表，却没有明确界定。这就导致京津冀地区的资源利用率低，为提高本地区GDP的增长，大量引进重污染企业以及为促进城镇化发展，激化了人类与大自然的矛盾，使得京津冀地区的生态环境进一步恶化。
　　2。京津冀三地利益的不一致性导致环境的分割化治理
　　京津冀在地理位置上原属于一个完整的自然资源，只是由于行政职能的划分才使得天津和北京被分离出去，这就表明由于地理位置联系的紧密型以及环境的整体性特点，三地的环境的好坏也是相互相影响的，因此需要进行联合治理。但由于三地所想获得利益存在差异，各政府各自为政的观念比较强烈，导致联合治理存在着很大的障碍。当前我们国家区域内统一协调的机制尚未全面建立，导致很多区域间的治理政策实施并没有达到很大的成效。
　　3。生态环境的特殊性导致公众、企业和政府在治理环境方面存在着很大的依赖性
　　生态环境属于一种特殊的物品，在我们国家实行全民所有，这就会导致政府、公众、企业在维护环境时存在着责任不明确的问题。公众认为自己属于弱势群体，自己没有义务去维护环境，由国家进行治理和管理企业即可，或者一些企业认为自己的企业规模小不足以造成环境污染，由大型企业进行排污限量即可，殊不知正是由于这种搭便车的行为导致我们国家环境污染加重；同时各地方政府如果为了治理环境，将会投入大量的成本，这就难保不会导致本地区的经济收益下降，或者是企业根据国家政策管理的需要进行排放量的控制，这无疑增加企业的成本，造成企业和政府的收益和成本的不对称性，而我们国家又没有相应的补偿机制去激励这些企业和政府，导致企业和政府的对环境治理和保护的积极性下降。所以，我们国家应通过实施相应的生态补偿机制，破除搭便车的思想进行环境治理。
　　二、京津冀环境治理一体化
　　（一）表现
　　由于大气流动的区域特点，污染物会在一定地理区域内传播，这一道理已经由于各地雾霾天气的频繁发生被人们所了解，表明我国的大气污染正从局地、单一的城市空气污染向跨行政区域、复合型大气污染转变，因此单纯地以传统的行政区划为界限、实行单一的大气环境管理机制并不能有效的解决当前面临的环境问题，所以大气污染的区域协同治理作为一种新的大气环境管理机制出现在学术研究上。同时京津冀地区也根据自己的实际情况进行了不同形式的大气污染区域联防联治的实践，出台了《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同一体化主要体现在九个方面，包括协同立法、统一规划、统一标准、统一监测、协同治污、联动执法、应急联动、环评会商、联合宣传。
　　（二）缺点
　　我们国家在积极地推进京津冀协同治理一体化的进程，同时京津冀各政府间也签署了许多有关环境治理合作的协议，但由于京津冀三地经济发展程度、城市定位以及资金的投入存在差异，使得很多协定在实施的过程中取得的成效不高。
　　所以京津冀地区在进行联合防治时，应通过法律的手段增强其约束力，制定京津冀大气污染联防联控条例；明确建立各区域政府对环境资源的管理及产权制度，增强政府对环境的保护责任，加大环境保护程度载政绩考核中所占的比例；区域间财政平衡机制要建立起来，完善区域生态补偿机制，加大对生态涵养地区的财政补贴。这样，协同治污的步子才能更快一些。此外，未建立统一的区域特征污染物环境监测评估支撑体系，缺乏对区域灰霾等形成机理的基础性理论研究，导致治理进程减慢。
　　三、京津冀地区生态环境保护方向
　　自改革开放以来，我们国家经济增长的同时人们也越来越认识到保护环境的重要性，由此也出台了很多关于环境的立法。虽然我们国家的出台的有关环境保护数量很多，但这些法律法规在现实生活中真正起到约束作用的很少，使得我们当前生态环境治理存在很大的挑战，因此，应正确把握环境治理的方向，提高环境法律法规实施的效率。
　　（一）实现京津冀地区经济发展的绿色化
　　根据可持续发展的理念，京津冀地区在治理环境污染时首先要树立正确经济发展理念，不能以牺牲环境为代价来换取经济的发展，处理好人与自然的关系，努力提高资源的利用效率，淘汰落后产业，积极发展绿色产业；其次要根据三地城市功能的定位来调整产业结构，北京的城市功能定位属于政治性的，应重点发展绿色产业以及有利于生态环境改善的高科技服务产业，天津和北京虽不属于政治性定位，但应把循环经济的理念贯穿在发展经济过程中，淘汰落后的设备，采用高新科技促进经济的增长。
　　（二）充分利用以市场机制为基础的经济政策治理环境污染
　　我们国家对生态环境实行全民所有，并没有形成完全的产权管理，这就使企业、公民在对环境进行破坏时没有相应的利益、成本增加或减少的约束，所以这就可以把环境资源作为一项可以交易的产品，以市场的机制对其进行定价，使某些对环境污染大的企业放弃高耗能、低产出的发展模式；发展环境保险，增加环境治理的市场主体，帮助企业转移风险，降低企业经营负担，同时也能有效减少政府治理环境的压力；政府应加大对节环保产业的扶持力度，通过税收、补贴等政策激励和引导企业发展模式的改变。
　　（三）对环境实施法治化保护
　　1。推动立法紧跟环境发展需要，增强环境治理的制度基礎。
　　我们国家制定法律应该进行科学立法，满足环境保护和生态治理的要求。首先，要加速推进环境重点领域的保护立法，在京津冀地区可以设立区域特征污染物管理的办法，进行重点管理，逐个击破；其次，根据环境现实情况的发展，对现有的环境法律进行修改、增补或减少条款，使法律体系达到统一。根据实践发展以及现实的需要，很多环境法律的条款制定已经不适应现在的环境治理情况，应对其进行修改，达到与时俱进；最后，对环境立法进行细化，增强操作性。在环境治理的过程中，常常会出现管理上的分歧，所以我们在制定法律时，应该对涉及执法责任的承担以及执行主体进行细化，增强其可操作性。
　　2。大力推进严格执法，强化政府生态环境治理的主导责任
　　我们国家在进行环境治理时，普遍存在执法不严的现象，使我们国家的法律法规不能很好地进行贯彻实施，大大减弱了法律实施的效果，因此，我们应该从以下三方面入手，加强执法力度。首先，我们国家的执法人员应该增强执法观念，在执法的过程中，严格的按照法律法规办事，对违法企业依法进行惩戒或查处，做到有效率的，公正的适用法律；其次，建立绿色政绩考核机制。政府的政绩考核机制是政府行为的导向，我们国家以前实行以GDP为导向的政绩考核机制，导致许多政府以牺牲环境为代价引进资金，促进当地经济的发展，对一些高纳税的企业的污染行为往往采取姑息纵容的的态度，这严重的破坏了我们国家的生态环境。通过建立绿色政绩考核机制，督促政府进行环境保护，根据环境治理情况实行奖惩制度，把它作为选拨干部的一项重要指标；最后，完善环境执法监督机制，对环境管理者的违法行为进行问责。通过社会监督以及专业的部门监督，使环境治理者能够谨记职责，对滥用权力者进行问责，能够减少管理者未获取经济利益而铤而走险的概率，防止滥用权力。
　　3。实现环境司法公正，建立环境保护的司法保障
　　我们国家环境司法工作开展三十多年以来，对于保护环境发挥了积极的作用，但我们国家在环境公益诉讼司法解释方面还存在明显的不足，比如环境诉讼案件的受理范围，以及环境公益诉讼所应收取的费用等都没有进行详细的解释，这给社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织在进行环境诉讼时造成实践上的困难，同时，在审理环境案件时，司法并不能真正地独立于政府，政府为了取得政绩，追求短期利益，为维护大企业的的利益干预司法审判，这些都造成了我们国家环境诉讼案件数量少，公民的环境权益得不到保障。所以我们应该完善我们国家的公益诉讼制度，为破除地方主义的保护制度，可采用跨行政区域的法院审理的方式，增加审理环境案件的社会人员的参与，保证其案件审理的公正性。
　　（四）增强公众意识和发挥公众在全社会战略转型中的作用，创新居民的消费模式和工作场所的健康环境，监测当地发展，直接参与改进环境等。之所以强调公众意识，主要有三点原因：
　　1。我们国家公民遵守环境法律法规的意识比较淡薄
　　这主要是由我们国家的国情所决定的，我们国家在建国初期为了恢复和规范国家经济制定了一系列有关经济的法律法规，有关环境保护的法律法规是在我们国家意识到环境急剧恶化的情况下才得到重视，因此，有关环境保护的法律体系虽然开始的比较晚，但发展的速度快，这和我们所熟知的民法、刑法相比，有关环境方面的立法对于我国公民来说是比较陌生的。并且有很多公众认为对环境进行治理和保护是行政机关应该做的事，公民自己没有义务去维护环境，这也就降低了公民对于环境守法的意识。
　　2。我国公民没有遵守有关环境的法律法规去规范自己在日常生活中的消费行为
　　在面对城市污染时，有相当一部分公民认为造成环境污染的主要原因是由于各类污染企业没有按照国家环境法的规定进行排放污水、废气等，我们不可否认这一方面的原因在造成环境污染中占了一定比例，但我们也应该注意到公民在日常生活中由于不良的消费行为所造成的环境污染以及对生态的破坏，在经济日益发展的背景下，公民自身的原因所造成的环境污染將成为重要的污染源之一。
　　3。我国公民的自我环境保护意识薄弱
　　我国的法律在保护环境方面赋予了公民很多的权力，比如环境参与权、知情权和监督权等。但我们国家的公民有很大一部分不知道或不了解自己有这些权利，即使公民知道有这些权利，但他们认为自己在环境保护方面所起的作用相对于政府来说是弱小的，所以当自己的环境权利受到侵害时，只要没有威胁到自己的切身利益，往往采取听之任之的态度来看待环境污染，每个人都不愿冒尖去利用法律维护自己的合法权益，导致在司法实践中我们国家在环境侵权这一类型的诉讼案件较少。
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