透视三公

　　3月18日，约法三章提出的第二天。
　　国内白酒股股价集体大跌，据相关统计，近一天之内，白酒板块市值蒸发超过200亿元。数日后，国家统计局的最新数据显示，12月餐饮收入增速只有8。4，限额以上企业餐饮收入为1278亿元，同比下降3。3。
　　时至今日，我国多个省市的多个部门先后公开了项目支出预算。在中央约法三章影响下，北京地区包括北京市卫生局、工商局等在内的部门预算公开项目中公车购置更新、公费医疗、修建楼堂馆所的费用首次有了体现。面对这个结果，从2008年第一次担任全国政协委员开始连续提交三公经费公开提案的上海财经大学教授蒋洪认为，距离真正意义的公开，这还是个开始。
　　三公藏在哪儿
　　这一直是个外界想知道，业内不便说的问题。
　　民众对三公经费并不陌生，随着近些年预算公开的推进，关注其中的人也愈来愈多，虽然公开的程度不断细化，却并没有消解民众的疑问。
　　于是记者联系了多地预算部门，对于这个话题，相关工作人员的反应有些闪躲，认为这是个敏感话题，不好详说，只能说实际花费不止公开的数目。
　　我们本身花钱的去向跟公开的科目不完全对应。现在要求公布的话，我们就可能在做账的时候不一定往那儿放了。实际上大部分的公务经费里都有可能藏‘三公经费，比如会务费，开会的时候花销无非是接待客人，住宿、参观、餐饮还有其他的娱乐活动这些都有可能在会务费里开支。这是藏在哪儿的问题。
　　另外，说实话，全国那么多地方‘三公经费的花法儿都是‘各显神通。我们很多开支都是企业报销去了，比如很多车是借企业的，这些车的花销不用统计到我们的‘三公经费里。
　　言语间，可使人对预算部门三公经费全貌窥见一斑。此消彼长间，有限的三公经费被放大成为引发诸多非议的三公消费。
　　用预算约束
　　三公消费为什么会大于预算安排的三公经费？
　　一些部门可转嫁消费负担，让企业买单，或通过下属单位创收解决，究其根源是相关部门管的太多，权力太大。‘三公经费在制度内，尽管还不完善，毕竟有章可循；而在之外的‘三公消费，则无正规的制度约束。除了中央新8条常抓不懈之外，关键是简政放权。财政部财政科学研究所副所长刘尚希日前表示。
　　对于刘尚希提出的制度内外如何监管的问题，不少人都表达出同样的顾虑，今后‘三公经费只减不增，释放反腐利好信号。然而，‘三公经费预算内支出可控，预算外支出难控。
　　于是，有专家提出，强化预算对政府的约束必不可少。蒋洪说，在我们各个部门和单位的财务当中，13是基本支出，项目经费大概要占到23左右，所以在项目支出范围内如何控制好‘三公经费是我们管理上的新问题。要管理好项目经费，就意味着项目经费不是一个笼统的数字，必须要将项目的具体开支细化到项目是由哪些支出组成。换句话说，是把这些开支纳入‘三公经费的控制范围，否则只管着几个科目，项目那头还是活络的就控制不住。
　　对于如何加强预算外支出的控制，涉及到我以往全国‘两会的提案，就是不能允许预算外的存在，所有的公共资金都必须纳入预算管理和预算公开的范围。
　　预算公开不仅要按照功能分类的信息公开，最重要的是经济分类信息的公开。目前来看我们只公开了功能分类，而且功能分类大致只公开到类级和款级，经济分类基本上没有公开，这个是不够的，所以在这方面还有许多需要改进的地方。
　　蒋洪特别强调了一个问题，这也是他今年带到全国两会上的提案。他说，在预算公开方面，我建议应该由财政部门集中公开，不能让各个部门分散去做，那样不利于社会公众的了解和监督。
　　难言之隐
　　在学界提出预算约束建议的同时，预算部门也说出了他们的心声。加强预算的约束，这是应该的，但是现在的问题是很多单位哭穷说钱不够用，但是另一方面又是到了年底突击花钱，钱花不出去，有的时候这种矛盾让人看起来觉得不可理解。比如有的项目经费，做之前使劲申请，费用下来之后，按照项目经费管理要求，这些钱又花不出去。结果往往是找各种发票报销，一级骗一级，大家心里都清楚，机关这样，企业也是。
　　其实使用骗术的预算部门也有诸多无奈，‘三公预算报多了招惹争议，报少了我们自己不够用。上级领导来视察工作或者是兄弟单位来我们这里考察学习，我们都要接待。而且地方要发展，领导要政绩，我们就要进京跑项目，这些都是需要花销的。其实这些跑项目地方的情况都差不多，给谁不给谁都是领导说了算。
　　一边是严控，一边有不得已的难言之隐，收放之间似乎出现了难解的矛盾。
　　其实酿化矛盾的原因粗略概括起来：一是政府工作人员贪图享受，用公款吃喝玩乐，这种情况相对比较容易解决。对工作来说是不必要的花费，则可以通过制度化方式解决。
　　比较难解决的部分则属于，有些吃喝被认为是工作的一个必要环节，要解决这种花费，就需要改变行政运行的方式。正如蒋洪所言，什么样的方式会助长‘三公消费呢？人治。依靠某个负责人说了算，依靠人情，如果是这样的话，难免就要‘跑部钱进，进行一些利益交换，才能把事情办成。要解决这个问题，必须从制度上进行改革，更多按照制度来进行管理，让资源的分配规则化，这就对改革提出了更多要求，不单是解决个人道德问题，同时进行行政运行方式的改变。如果制度不改，很可能发生的情况是‘三公消费的形式发生变化，你抓什么我避开什么，你不抓的环节我可以继续进行‘三公消费。
　　治理‘三公经费的根源在于，目前的预算很大程度上只是政府内部的管理工具，而不是社会公众和人大对政府的管理工具。政府要怎么花钱有它的安排，但是这是政府自己给自己的安排，活络余地很大。而人大对政府的约束还是形式化，实际上的约束能力有限。要改变这个局面，就要加强人大的监督力度，赋予人大更大的权力。蒋洪说。