我国碳排放权交易制度法律问题研究

　　肖艳石珊李冰滢彭宣淇
　　（401120西南政法大学经济法学院重庆）
　　摘要：本文以我国碳排放权交易法律制度试行现状为主要研究对象。从碳排放交易的本质入手，运用假设数据的方法描述碳排放权交易的具体过程。结合我国碳排放权交易的立法现状与实践情况，通过分析研究欧盟的碳排放权交易法律制度，总结其先进经验，为构建我国的碳排放权交易法律制度提供参考。最后将重点落到重庆市试点上，通过事实与数据分析碳排放权交易在立法位阶、市场活跃度、初始分配模式、監管制度及责任追究机制五个方面的问题，进而提出相应的建议。
　　关键词：碳排放权；市场交易；重庆市；法律制度；法律责任
　　一、碳排放权交易的本质
　　碳排放权交易是利用市场机制来控制二氧化碳及其他温室气体的排放，以达到保护环境、促进发展共赢的目的，本质上是一种排污权交易（即环境容量使用权交易）概念〔1〕。环境有多大的容量，就是在不造成环境永久性损害的前提下，环境可以容纳多少污染物〔2〕。它就像是一个气球，每个国家都将CO2及其他温室气体排放其中，如果不加以限制，气球就会爆炸。于是，为了减少温室气体的排放，各国进行了广泛的合作与研究，力求找到应对气候变化的解决之道。
　　1992年《联合国气候变化框架公约》对排污权交易制度进行了初步构想，其后，《京都议定书》基本构建完成碳排放权交易制度〔3〕。根据《京都议定书》的内容，可作如下假设：
　　由上表不难看出：不管甲乙丙丁四国的结果怎样，总体上，确确实实为地球减排了5X；完成承诺减排目标的国家有利可图，未完成的国家需多花成本。
　　由此可见，一方面，碳排放权交易对于节能减排、环境保护具有重要意义；另一方面，碳排放权交易的有利可图会吸引企业进行技术革新、主动减排、清洁生产，省去治污费用以降低企业成本。
　　二、国外碳排放权交易机制研究
　　纵观全球实施碳排放权交易机制的国家，欧盟走在了前列。自2002年签署《京都议定书》以来，欧盟积极落实碳排放权交易制度的构建，为全球碳减排作出了突出的贡献。而与欧盟不同，美国目前没有承担《京都议定书》规定的强制减排义务，仅在部分区域或州形成了各自碳排放体系。而且各个体系的碳排放交易机制的运行各不相同，均有其优势与不足之处。鉴于我国即将在2017年试行全国范围内的碳排放权交易体系，没有统一体系的美国不太符合我国国情，所以在此我们重点探讨欧盟碳排放权交易制度。
　　1。碳排放权交易的立法状况
　　2003年10月欧盟颁布了统一的对所有成员国具有约束力的《在共同体内建立温室气体排放量交易框架指令》，该指令对实现《京都议定书》中的减排目标，欧盟碳交易市场所涵盖的强制减排行业均做了具体的规定，同时也宣告了欧盟ETS的建立，并且规定了欧盟碳交易市场所涵盖的强制减排行业〔4〕。同时，为了使各项指标更好的指导实践，欧盟还颁布了各项具体的法律法规，如，对欧盟碳排放总量进行统一化规定的决定、用来规制排放配额分配方式之拍卖的《拍卖法规》等。
　　2。碳排放权的初始分配
　　目前碳排放初始分配主要有四种模式，即免费分配固定价格出售拍卖和免费与有偿相结合的混合分配〔5〕。欧盟在碳排放权交易的配额管理上主要采取由政府免费分配逐步过渡到拍卖的方式。在2012年之前，碳排放权交易配额由政府免费分配；然后在2013年至2027年，政府免费分配方式与拍卖并存，但是以拍卖为主；2027年之后，取消由政府免费分配配额的方式，全部采用拍卖的方式获得碳排放权配额。
　　3。碳排放权交易的监管制度
　　在监管方面，2012年欧盟颁布了《加强欧盟碳交易计划市场监管的框架》，确立了欧盟碳排放权交易的执行机构欧盟委员会，负责监督碳排放权交易市场的违法行为。其次，建立了欧盟独立交易登记系统，负责对所有碳排放权交易进行详细记录和核查；然后还规定各金融监管机构以及各国的监管机构对各成员国内的交易制度进行具体的监管。
　　4。碳排放权交易责任追究机制
　　根据欧盟《碳排放权交易框架指令》的相关规定，碳排放权交易违约的处罚实行阶段性惩罚。在交易实行的第一个阶段，如果超额排放一公吨二氧化碳，需要罚款四十欧元；如果在交易的第二阶段再次违约，每超额排放一公吨二氧化碳，就要被罚款一百欧元。除此之外，在当年接受罚款后，还会在下一年的本应得的排放额中减去上一年超过的排放额。
　　三、我国碳排放权交易立法现状与实践
　　1。我国关于碳排放权交易的立法现状
　　目前，我国关于碳排放权交易的相关法律规定主要有2014年国家发展改革委员会《碳排放权交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），以及包括重庆市在内的试点省市出台的管理办法、实施细则等相关政策性文件和各交易所的规章制度（多达107部）。这些基本构成了我国碳排放权交易的现行法律制度框架。
　　这种法律制度体系，一方面，适应了我国地域广阔、发展不平衡的国情，有利于短期的、快速的实行碳排放权交易制度，为构建全国统一碳排放权交易市场提供实践经验。以重庆市为例，有关碳排放权交易共有5部部门规章及地方政府规章，涉及配额管理、核算核查、监督管理等方面，各有侧重，功能较为齐全，在重庆市碳排放权交易市场形成了一个有机联系的体系。另一方面，放眼全国，各试点根据国家政策法规的指导自行管理，有可能会导致各地方监管差异较大，最后难以形成宏观层面的统一监管体系〔6〕。例如湖北省试点的地方政策法规多达31部，而深圳仅4部。
　　2。我国碳排放权交易的实践现状
　　根据国家发改委公布的数据，截至2015年8月底，中国7个碳排放权交易试点累计交易地方配额约4024万吨，成交额约12亿元；累计拍卖配额约1664万吨，成交额约8亿元。而被纳入排控企业的履约率也在上升，2014年和2015年履约率分别达到96和98以上。根据平台公布的数据，最近一个星期，上海平均日成交量约3万吨。与此形成对比的是，重庆市的交易市场始终低迷，除偶有成交量大的个案外，整体市场交易量低，甚至多日陷于零交易量的尴尬境地。
　　四、重庆市碳排放权交易试行过程中存在的问题
　　1。法律位阶低
　　从我国七个省市试点工作的立法现状来看，碳排放权交易相关的立法主要为地方政府或发改委制定的《暂行办法》，其法律位阶较低、法律规范效力等级明显不足。反映在司法实践过程中的问题就是《暂行办法》只能作为审判的参照依据，而不能作为执行依据，这导致碳排放权交易在进行的过程中出现了法律适用上的空白。而与碳排放权交易相关的单行法仅有《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国应对气候变化法》四部。这些法律只能调整碳排放权交易中的部分问题而不能涵盖全部，因此缺乏一定的系统性和引导性，且在实践过程中的可行性也不高，只是起到一个补充解释的作用。
　　2。交易主体积极性不高，市场活跃度低
　　从上文相关数据来看，重庆市碳交易权排放市场活跃度低，交易主体（即纳入碳交易市场的企业）积极性不高。主要两个方面的原因：碳排放权交易经济价值小。交易主题的积极性很大程度上取决于交易带来的经济利益，而目前的碳市场中用于交易的碳排放权经济价值较小，无法为企业带来当前可见的实质利益，其潜在价值又难以在短期内实现。企业无利可图，更多时候是出于环保责任与政府的强制要求被动进行交易，主动性不强。投资主体少，市场范围局限。投资，使得市场拥有了良好的流动性，同时也可以提高了碳排放权交易市场的效率及对碳排放权的合理定价〔7〕。由于重庆市乃至全国的碳排放权交易市场尚处于起步阶段。市场范围具有区域局限性，确少甚至没有投资主体。这就导致了整个碳排放权交易市场的流动性不强，进而影响市场活跃度。
　　3。初始分配方式不合理
　　碳排放权初始分配指，在碳排放权交易制度的体系内，在政府或其主管部门等分配主体的主导下，依靠既定的分配原则、规制和方式，在碳排放主体间分配碳排放总量的行为、过程及其所形成的各种法律关系的总和。初始分配通常采用有偿分配与无偿分配等两种方式。据重庆市《碳排放配额管理条例》的有关规定，重庆市目前的碳排放权交易采取的是无偿分配方式，具体步骤是配额管理企业自主申报排放量主管部门确定配额量主管部门调整配额量。从理论上来看，单纯地使用无偿分配方式不能提供碳排放权交易的定价基础〔9〕。企业从主管部门处无偿获得配额，但考虑到无法预知政府政策走向所存在的风险，往往不愿出售手中剩余的配额，这就造成了市场交易量不足和活跃度不高。从实践中看，这种分配方式还存在两种弊端：首先，由企业自主申报排放量易导致企业通过超额申报排放量来排斥其责任；其次，在现实交易中，完全由主管部门调整并最终确定配额量，难以保证初始分配的公平和效率。
　　4。监管機构设置和权限分配不明确
　　《重庆市碳排放权交易管理暂行办法》规定，市发展改革委作为全市应对气候变化工作的主管部门，负责碳排放权的监督管理和交易工作的组织实施及综合协调。从而确定了重庆市发展与改革委员会的主管部门地位。同时还规定，市发改委应当对配额管理单位，交易所的各项活动加强监管，还赋予了主管部门对违法行为的处罚权。而加强管理的力度，加强管理的具体措施并没有相关立法予以规定，同时对于其他方面也没有规定有效的监控措施。另外《暂行办法》还规定了其他机构如市金融办、市财政局、市经济委等在各自职责范围内做好碳排放权交易相关管理工作。但发改委至今也没有出台相关法律规范，明确各自的法律职权，导致各监管与法律部门无法可依、权限不明。
　　5。责任追究机制不健全
　　在碳排放权交易的监管过程中，涉及配额管理单位、核查机构、交易所和监管人员这几方主体，《重庆市碳排放权交易管理暂行办法》分别对这四方主体的违法行为的制裁作出了相应的法律规定，存在以下问题：其一，通报违规行为、取消评优评先、不予财政补助的处罚措施与罚款、处分相比力度较弱，对相关违法主体不具有威慑力；其二，规定有违法违规行为采取行政处罚措施，对实施哪些行为违法违规规定不具体，实践过程中碳排放权交易监管主体自由裁量权较大，容易造成监管人员滥用职权，损害交易主体的权益。
　　五、重庆市碳排放权交易试行过程中存在问题的解决建议。
　　1。提高碳排放权交易规范的法律位阶
　　中央政府可以就碳排放权交易制定统一的行政法规。首先，这属于为规范碳排放权交易市场行为的需要而制定法规的事项；其次，因碳排放权交易将于2017年在全国建立统一市场，故属于全国性的工作；最后，碳排放权交易涉及的范围较广，不专属于某一区域或者委员会的行政工作〔8〕。因此，我国将来碳排放权交易的法律规范制定主体可以是中央政府，这样既能提高碳排放权交易制度在环境保护法律体系中的等级位阶，同时也便于实现其与其他法律制度的对接。
　　2。鼓励投资及开发碳金融业务
　　碳排放权交易毕竟是一个新兴的市场，发展很不稳定，风险较大，这种不确定性使得投资者望而却步。因此，必须制定相应的法规来保证中国碳排放权交易市场的稳定，在有充分法律保障的前提下使投资者放心地参加到碳排放交易市场的投资中来，促进整个市场的繁荣。此外，还可以对投资者进行碳排放投资知识的教育，加强其对碳排放权交易市场体系以及投资收益的影响因素等知识的了解和掌握，增强投资者信心。此外，还应当，鼓励开发碳金融业务。例如尝试推动配额托管交易制度等。
　　3。转换初始分配方式：进行阶段性灵活调整
　　通过对国外碳排放交易法律制度的研究。我们发现，各种碳排放权初始分配方式在立法或实践中都有所运用。但每种分配规则各有优劣，没有一种分配规则在所有条件下，考虑到制度的各个层面都优于其他分配规则。初始分配规则的选择，必须满足多项价值目标，最终取决于在某个特定时间的地点起支配作用的制度，经济和技术条件〔8〕。因此，我们可以对不同发展阶段的分配方式进行灵活调整。具体的做法是：在碳排放权交易的第一阶段采用无偿分配为主，拍卖和奖励为辅的混合模式。我国碳排放交易制度尚处起步阶段，没有正式形成整体交易市场，因此第一阶段分配模式的确立还需与既往模式相衔接。相对其他模式而言，此种模式更具可行性。至碳排放权交易市场发展到成熟阶段，再尝试进行公开拍卖，招标。
　　4。明确监管机构权限分配
　　首先应当明确各监管机构的职权，理顺各有关行政机构之间的关系，构建一个协调有序的碳排放权交易管理网络。其次，应扩大主管机构的监管职权，将可能出现的新情况纳入主管机构的监督范围之中。最后，碳排放权交易主管机构的一个重要职权是监督各有关碳排放权排放主体的行为，除了明确主管机构的监督职责外，可以引进社会监督这一种方式，鼓励公众积极参与对碳排放权交易的监督。
　　5。完善责任追究机制
　　完善责任追究机制需要具体的实施办法和规定，涉及到立法的问题，上面已经谈到立法的问题，在此做一些补充。首先要明确责任追究的原則，对监管主体的具体行政行为以原则来统一规范，同时为监管主体对在碳排放权交易过程中出现的新问题提供监管上的法律指导；然后要明确责任追究的种类，选择与该项违法行为相一致的处罚措施，做到既能够实现法律的错与罚相适应，又能对各主体起到威慑作业，防止违法行为的再次发生；还要明确责任追究的适用范围，改变以往笼统规定对违法违规行为给予某种处罚的做法，作出具体的有可操作的规定。
　　参考文献：
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