企业改制土地评估工作中测算划拨土地使用权价格浅析

　　【摘要】根据国土资源主管部门对提高企业改制类土地估价报告水平的要求，国土资源部办公厅颁发了《关于完善企业改制土地估价报告备案有关事宜的通知》（国土资厅函〔2009〕311号），该文件对企业改制土地估价报告中需增加的评估测算内容、规范备案报告格式以及科学测算确定土地增值收益率等相关问题进行了规定，笔者就该文件出台的背景、现行企业改制土地估价报告中测算内容的欠缺、企业改制划拨土地使用权价格测算应注意的问题以及测算该划拨土地使用权价格的意义等逐一进行分析。
　　【关键词】企业改制；划拨土地使用权价格；评估
　　一、测算划拨土地使用权价格文件出台背景
　　国土资源部于2001年2月13日颁发了《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发〔2001〕44号）（以下简称44号文），对改革土地估价结果确认与土地资产处置审批程序进行了说明；同年5月29日，国土资源部办公厅颁发了《关于印发〈企业改制土地资产处置审批意见（试行）〉和〈土地估价报告备案颁发（试行）〉的通知》（国土资厅发〔2001〕42号）（以下简称42号文），该文件结合44号文精神，对企业改制土地资产处置审批的权限划分，不同级别管理部门的审批范围，审批规范程序和规范文件格式等做出了详细的规定。根据上述两个文件，企业改制时可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益。划拨土地需要转为有偿使用土地的，应按出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格差额部分核算出让金，并以此计算租金或增加国家资本金、国家股本金。
　　按照该项要求，企业改制类土地估价报告在撰写时，应分别测算按国土资源部批准的土地使用权方式的国有土地使用权价格（出让、授权经营、作价出资）和该宗地的划拨土地使用权价格。该项规定有利于合理的确定土地使用者对其使用的划拨土地使用权价格进行显化，有利于国家土地管理部门对于真实的土地收益进行测算，从而更加清晰的了解在国有土地使用权出让（授权经营、作价出资（入股））价格中，国家应获得的实际土地收益情况。
　　二、现行文件所规定的土地估价报告测算内容的欠缺
　　根据44号文和42号文，现行企业改制土地估价报告只测算有偿使用或采用国家授权经营、作价出资（入股）方式的企业改制价格，由于授权经营和作价出资（入股）方式的国有土地使用权价格其价格水平与国有出让土地使用权价格水平一致，因此在测算过程中，一般按国有出让土地使用权价格来测算授权经营和作价出资（入股）方式的国有土地使用权价格，其测算的最终结果为国有出让土地使用权价格，或采用授权经营、作价出资（入股）方式的国有土地使用权价格，并参考各地方土地管理部门颁布的土地出让金收益比例，采用出让土地使用权价格扣除土地出让金的方式测算国家资本金、国家股本金。
　　根据44号文的明确规定，企业改制时可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，因此现行企业改制类报告中采用出让土地使用权价格扣除土地出让金的方式来测算企业改制土地估价工作中的划拨土地使用权价格，显然与44号文的规定不符，在土地评估中，需要在土地估价报告中增加划拨土地使用权价格的测算内容。这也是国土资源部办公厅出台《关于完善企业改制土地估价报告备案有关事宜的通知》（国土资厅函〔2009〕311号）文件的重要原因，为企业改制类土地评估中原土地使用者权益的确定提供依据。
　　三、在评估划拨土地使用权价格中应注意的问题
　　根据《关于完善企业改制土地估价报告备案有关事宜的通知》（国土资厅函〔2009〕311号）文件的规定，出让或划拨土地使用权价格评估，评估结果至少采用两种估价方法综合确定。对于出让土地使用权价格，可参照原评估方案，并严格按照《城镇土地估价规程》进行测算；为了避免所需评估的两种价格互为依据，因此在评估划拨土地使用权价格时，不能与评估出让土地使用权价格采用同一种评估方法，根据目前土地估价工作中的实际情况，评估划拨土地使用权价格首选成本逼近法进行评估，其次选用基准地价系数修正法、市场比较法等来确定。
　　鉴于目前土地估价工作的实际情况，一般在企业改制工作中对于划拨土地使用权价格的测算首选成本逼近法评估，根据不同区域的实际情况，在运用成本逼近法测算划拨土地使用权价格时，应区别城乡接合部（或郊区）与城市建成区测算内容的不同，下面就这两类地区采用成本逼近法测算划拨土地使用权价格的重点分别进行阐述。
　　（一）城乡接合部或郊区
　　城乡结合部或郊区的划拨土地使用权价格的评估按照成本逼近法进行，土地平均取得成本主要是征地补偿费、安置补助费、青苗补偿和地上物补偿等费用；土地开发成本为该地区同类用地各项基础设施配套费之和；此外，还应测算土地取得成本中所产生的征地管理费，涉及占用耕地的，还需缴纳耕地开垦费、耕地占用税等；最后测算土地平均取得成本、相关税费以及土地开发成本的投资利息，利润。
　　在测算城乡结合部或郊区的划拨土地使用权价格时，重点在于如何合理的确定土地平均取得成本中的征地补偿费、安置补助费、青苗补偿和地上物补偿费。依照天津市目前各区县征收土地的实际情况，征地补偿费和安置补助费应按照市国土资源和房屋管理局颁布的《关于公布实施〈天津市征地区片综合地价标准〉的通知》（津政發〔2007〕23号）来确定，青苗补偿费和地上物补偿费应按照市国土资源和房屋管理局颁布的《关于公布实施天津市征收土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（津国土房资〔2008〕1087号）来确定，在测算过程中应根据待估宗地所在地区，严格按照上述通知的规定内容确定土地平均取得成本。
　　（二）城市建成区
　　在城市建成区采用成本逼近法测算划拨土地使用权价格，其难点在于土地平均取得成本的确定。按照《城镇土地估价规程》的规定，城市建成区应用成本逼近法，其土地平均取得成本应该采用城市拆迁安置成本来确定土地取得费，其考虑的费用主要有：拆迁补偿费、安置补助费、搬迁补助费、停产停业损失、拆迁管理费、拆迁服务费等等，具体的费用标准应根据当地文件规定。endprint
　　在报告中，拆迁案例描述包括：拆迁项目名称、拆迁许可证号、拆迁人、拆迁项目位置、拆迁总面积、拆迁总户数、拆迁安置资金总额和拆迁时间等等。这些信息是市场比较法中能否选用其作为比准基础的依据，
　　结合我市的具体情况，土地取得费按照拆迁补偿的市场价格来确定，通过市场比较法，选取可行的拆迁案例，确定城市建成区的土地取得费用。在土地取得费用的确定中，需要考虑的因素有：拆迁补偿价格是区域内的平均价格、拆迁案例的用途是被拆迁地块当前的实际使用用途。
　　区域内平均价格不是指拆迁地块的平均补偿费用，而是指在区域平均容积率条件下市场的客观补偿价格。如果拆迁案例的容积率比区域内的平均容积率高，那么拆迁补偿得到的划拨土地使用权价格有可能低于估價对象的完全土地使用权价格；如果拆迁案例的容积率比区域内的平均容积率低，那么拆迁补偿得到的划拨土地使用权价格就有可能高于估价对象的完全土地使用权价格，不符合市场的定价规则。所以取得费应该是拆迁区域的平均取得价格，而不是案例的取得价格，其计算公式应为：土地取得费案例拆迁补偿费区域平均容积率（或区域容积率众数）。
　　对于案例用途的确定，需要注意拆迁案例的用途是被拆迁地块当前的实际使用用途，而不是登记用途。在进行拆迁补偿时，往往根据实际用途进行补偿，以更好确定土地的补偿价。
　　在确定土地取得费用后，城市建成区划拨土地使用权价格的评估中最棘手的问题就解决了，其余关于土地开发费、利息、利润等费用根据相关文件和规定执行。
　　四、企业改制工作中评估划拨土地使用权价格的重要意义
　　长期以来，企业改制评估工作中的土地估价结果延续着重出让土地使用权价格（包括国家授权经营、作价出资（入股）），轻划拨土地使用权价格的情况，由于这种情况的存在，使得原土地使用者的权益仅为按照所评估出的出让土地使用权价格减去地方政府所规定的土地出让金比例后的余额，显然采用这种方法所测算出的划拨土地使用权价格无法准确确定原土地使用者的权益。国土资厅函〔2009〕311号文件的出台，从政策层面规定了企业改制评估中必须测算国有划拨土地使用权价格，有力的保障了原土地使用者的权益，也有利于政府管理部门对于划拨土地使用权价格的实际水平进行掌握，同时，该文件的出台也有利于各估价机构提高自身技术水平，能够对划拨土地使用权评估有更准确的把握，从而促进土地估价行业整体水平的提高。
　　【参考文献】
　　〔1〕《关于完善企业改制土地估价报告备案有关事宜的通知》（国土资厅函〔2009〕311号）。国土资源部办公厅。
　　〔2〕《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发〔2001〕44号）。国土资源部。
　　〔3〕《关于印发〈企业改制土地资产处置审批意见（试行）〉和〈土地估价报告备案颁发（试行）〉的通知》（国土资厅发〔2001〕42号）。国土资源部办公厅。
　　〔4〕汪庆璋。《国有企业改制过程中有关问题的思考》。《福建建筑》，2007年，第02期。
　　〔5〕杜秉花。《企业改制中国有资产流失的现状与对策》。《建材技术与应用》，2008年，第08期。
　　〔6〕雷爱先。《国有企业改制土地资产处置政策略论》。《中国地产市场》，2006年，第11期。