土地财政的历史变迁

　　通过土地资源获得相应收入是世界各国政府自古以来的普遍偏好和通行做法。在中国古代财政史上，土地财政始终占有很大比重。在不同时代，有不同的表现形式，起到了不同的作用。
　　最初的土地财政
　　在国家财政的初始阶段，赋税体系还不完备，很多国家的经常性支出都是通过和一定量的土地直接挂钩来实现的。
　　古代支出最主要的是官俸和军费开支。我们先看官员的俸禄，最早称之分田制禄，就是所任官职与一定爵位相联系，按照相应的爵位授予一定量的土地和附着于土地上耕作的劳动者，以其田租为俸禄。《国语晋语》里说：公食贡，大夫食邑，士食田官宰食加。这里贡、邑、田、加等，名称虽异，但都是指一定土地的地租。至于受禄的标准则是按照爵位等级，如大国之卿一旅之田，上大夫一卒之田。按照《孙子兵法》对晋国的描述，各家征收标准也不一样，差异很大。当时的王室支出，也是直接与特定的土地挂钩。《礼记》称：天子有田以处其子孙，诸侯有国以处其子孙，大夫有采以处其子孙。天子之田方千里，公侯田方百里。
　　军费是寓兵于农。军赋出自井田，据《司马法》所载：一丘（十六井）出戎马一匹，牛十二头，甲士三人，士卒七十二人。不仅寓兵于农，而且兵民合一，战时按照田地多少征发士兵和军需物资。所以按照封邑所占土地的大小又可分为百乘之家、千乘之国、万乘之国。《左传成公七年》记载子重在楚宋之战中取胜，请求楚王将申、吕二邑作为奖赏赐给他。巫臣反对说：申、吕所以邑也，是以为赋，以御北方。也就是不得此田，则无以出兵赋。
　　这样的收支一体，维持了最初的财政平衡。在外国早期财政中也常出现这样的土地财政现象。在苏美尔，大多数的公共事务都和特定的土地相关，如军人服役的报酬就是一定量的土地。法律规定，军人不能履行兵役义务的，则相应的土地由愿意代服兵役者取得。如果被俘，土地不能作为赎金，赎金由国库另行拨付。其土地仅能用于支付服役之用，如其子能代服兵役，则可继承土地，如果不能代役，则由愿意代役者取得。土地资源总是有限，所以必须和特定的事务挂钩，在中国古代则实行了世官世禄制，祖祖孙孙世袭同一官职。
　　战国时期，世官世禄被打破，官俸也由食邑逐渐变为食谷，赋禄以粟，案田而税，由国家直接征税，然后发放。原来各家均摊的军赋也改由按占有土地量征收。这一改变被称作作丘甲（前590年，鲁国）、作辕田（前645年，晋国）等。
　　土地财政的延续
　　虽然早期的土地财政被中央集权的赋税制度所取代，但是此后土地财政还是一直以各种面貌延续着。
　　首先是皇室财政。在秦汉时期，出现了国家财政和皇室财政的分离。皇室财政还有很浓厚的土地财政的特点。《史记平准书》称：山川园池市井租税之入，自天子以至于封君汤沐邑，皆各为私奉养焉，不领于天下之经费。一直到明清时期，大量的皇庄土地还是皇室重要的财政来源。
　　其次，土地财政是官俸、军费和办公费用的重要补充。如一些具体事务支出仍以特定的土地来实现，如秦汉负责宗法礼仪的奉常，就掌握着祭田等土地来直接应对相应支出。唐朝以职分田为职事官的职务补贴，以公廨田为各衙门充官署办公费的来源之一。历朝都以各种形式的屯田为军费的重要来源，唐朝还寓兵于农，将府兵制和均田制捆绑起来。辽金等少数民族政权也多以公田分配给本族平民，他们不负担任何赋税，随时应召出征。
　　第三，国家还掌握大量公田，通过出租获取收益。由于租金所得远远高于税赋所得，官收百一之税，民收太半之赋、官取其一，私取其十、私家取租二十倍于官税也，所以也成为政府财政开源的重要手段。南宋末年为应财政困难而行公田法，规定士绅占田限额，超限就由官府强行收购占为官田，收取重租。明代时，官田占到全国田地的17，苏州的官田占到1半以上，陕西占到42。
　　第四，国家通过对无主荒地的处置权获取收入。一般而言，无论荒地，还是无主抛荒地，都属国家所有。东汉司马朗曾言：土业无主，皆为公田。国家往往通过授田、屯田、税收减免等财税政策鼓励人民开荒，甚至通过行政权将人民束缚在土地上开垦。也有整理开垦后，出售给私人，犁到熟田，方许为主。
　　第五，国家通过土地经营获取收入。除了出租农用土地获利外，还有进行土地开发，建设民居和店铺出租获利。唐末五代，随着城镇工商业日益发展，政府开始收购田地，营造房屋出租。北宋设立店宅务、楼店务、左右厢店宅务等专门机构，从事房地产经营业务。宋徽宗时，修完京城所等城建修缮机构，也开始圈地建房，从事房屋租售业务。除了政府直接经营外，也有将土地拆迁平整后出售给私人经营，或将建好房屋承包给私人经营。
　　古代所谓土地财政，也就是政府利用土地产权，或招人租佃收取田租，或兴建房屋、商铺等出租牟利，以缓解财政经费的不足。一般不列入国家预算，用宋人的话说，就是非系省钱，是国家财政的重要补充形式。
　　土地财政与基本公共服务
　　中国是世界上最早建立基本公共服务体系的国家，西周有七德六保，齐国有九惠之教等社会福利项目，汉初财政支出中，社会福利支出有十多项，包括了收养孤儿、赈恤鳏寡、尊老养老、基础教育、医药救助、放赈救灾、丧葬抚恤、助贷贫民、协助生产等。这给政府财政带来很大压力，也经常因为经费原因使各项公共服务只是空存名目。宋代学田制的创设，开创出一条新的路径，使办学经费有了恒定的来源。
　　虽然此前也有以特定的土地收益来保证特定基本公共服务经费的，如汉代鼓励基层政府划出土地，畜鸡豚，以赡鳏寡贫穷者。唐代政府拨出一定的土地，用于开办悲田坊等福利机构。后唐时亦曾赐予白鹿书院田地，岁取其租廪给之。但直到宋朝，才最终形成一种制度，得以迅速发展。
　　如学田，宋神宗元丰二年曾下诏：颁学令，岁赐缗钱至二万五千，又取郡县田租、屋课、息钱之类增为学费。崇宁初诏州给常平或系省田宅充养士费，县用地利所出及非系省钱。对于学田的经营，不仅限于招人承佃，收取地租，还有利用土地设置房舍、铺面、酒坊等出租来补助办学经费。据大观二年统计，全国共有学田105990顷，房屋155454楹。其中房产的数量也很大。
　　宋代政府提供的其他社会福利事业，如福田院、居养院、安济坊、漏泽园、慈幼庄、安乐病坊等，也多采用这个办法来解决经常性经费。有宋人曾抱怨学校养士，反不如居养、安济所费之多，说明用于社会福利的费用还高于教育费。一般农村的福利慈善经费多由常平仓、义仓、社仓支出，因为农村本身有田地，所以多直接按亩征收一定量的粮食储藏。而在城市，则设广惠仓，其主要来源是官府所收的绝户田用于出租，资助对象是城镇贫民。在农田水利兴修、加固堤坝方面，工役浩大，民力所不能给者，一般都由州县政府出面借贷，由受益田地按照亩数定期归还。
　　可以说，这一时期由于土地财政的运作，大大缓解了政府财政资金不足的问题，推动了各项社会事业的发展和城市建设。就教育而言，宋人孙武仲曾言：熙宁以来，学校最盛，内自京师，旁达边郡，聚士有舍，讲业有师。从京城到地方，官学教育都得到了迅猛发展。很多贫家子弟也由此改变命运，步入仕途。如先天下之忧而忧的范仲淹就是通过免费教育，刻苦攻读，考上进士。为官后的范仲淹不忘回报社会，捐出田地1000多亩设立范氏义庄，为族人提供基本生活保障和基础教育。其后人持续追加赠地，到1949年范氏义庄已经拥有土地5300多亩。可以说土地财政模式，不仅推动了国家社会事业的发展，带动大量私人向国家相关机构捐赠土地，也带动了民间慈善事业的发展。在城市建设和农田水利建设方面，都发挥了积极作用。