协力严打煤矿超层越界开采

　　袁春贤韩颖宋亚欣
　　本刊记者专访国家煤矿安全监察局安全监察司副司长李大生，请其对煤矿超层越界开采违法行为有何危害、如何专项治理等问题，进行了解读。
　　日前，国土资源部、国家安全监管总局、国家煤矿安全监察局共同印发了《关于开展煤矿超层越界开采专项检查整治行动的通知》，并联合召开视频会议，全面部署开展煤矿超层越界开采专项检查整治行动。
　　何为超层越界？超层越界会带来哪些安全生产隐患？煤矿安全监管监察部门与有关部委联合重拳出击，专项整治煤矿超层越界开采有哪些措施？带着这些问题，本刊记者采访了国家煤矿安全监察局安全监察司副司长李大生。
　　超层越界的界定
　　据李大生介绍，《矿产资源法》《煤炭法》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等法律法规对煤炭资源的勘查、开采作出了明确规定。《矿产资源法》规定：勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。按照上述规定，生产煤矿应当依法取得国土资源部门颁发的采矿许可证，并在许可的开采范围和煤层内从事开采活动。同时，《煤炭法》中还规定：采矿作业不得擅自开采保安煤柱。违反上述规定的开采行为就是通常所说的超层越界。
　　李大生指出，《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》明确规定了超层越界的主要形式：一是超出采矿许可证规定开采煤层层位或者标高而进行开采的；二是超出采矿许可证载明的坐标控制范围而开采的；三是擅自开采保安煤柱的。其中，前两种形式的违法行为经常同时存在。
　　超层越界的主要危害
　　李大生从2个角度概括了超层越界违法行为的危害。从矿产资源保护的角度讲，煤矿超层越界开采，是盗采国家资源的行为，严重扰乱了矿产资源开发秩序，给国家资源造成重大损失。从安全生产的角度看，超层越界开采属重大安全隐患。超层越界行为可能打通邻矿采空区，对自身及相邻煤矿均构成威胁；许多煤矿明知超层越界属违法行为，刻意隐瞒，导致该上的设施不上，该有的系统不做，安全条件严重不达标。因此，超层越界行为已成为当前引发煤矿事故特别是重特大事故的重要原因之一。
　　李大生向记者介绍了2016年发生的4起存在超层越界违法行为的煤矿事故。2016年9月27日，宁夏回族自治区石嘴山市林利煤矿三号井发生重大瓦斯爆炸事故，造成20人死亡。据调查，该矿批准开采4号、7号煤层，但超层越界开采相邻的神华宁煤集团白芨沟煤矿3号煤层达3年之久，越界距离最远达1809m。10月31日，重庆市永川区金山沟煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，造成33人死亡。据调查，该矿批准开采大石炭煤层和二连子煤层，但2016年以来一直在K13煤层违法超层越界开采，至事发时已累计掘进巷道2680m。11月29日，黑龙江七台河市景有煤矿发生重大瓦斯爆炸事故，造成22人死亡。据调查，该矿批准开采最低水平为0m，但越界开采到100m水平。12月3日，内蒙古自治区赤峰宝马矿业公司发生特大瓦斯爆炸事故，造成32人死亡。据调查，该矿2009年以来超层越界开采，违法开采煤炭资源约407万t。
　　超层越界行为抬头原因
　　从2016年的煤矿重特大事故情况看，超层越界违法行为有所抬头。对此，李大生分析了导致这种现象的原因。
　　首先，个别煤矿企业法制观念淡漠，漠视法律。《矿产资源法》规定超越批准的矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。但个别煤矿企业因违法成本较低，为了利益进行超层越界开采。
　　其次，2016年下半年以来，煤炭价格不断上涨。一些小煤矿划定的开采范围往往较小。于是，个别煤矿企业利欲熏心，为扩大生产，铤而走险。
　　上述2种情形的煤矿企业往往采取假封闭、假图纸、假生产调度记录，以及在合法区域设置正规工作面等各种欺骗手段应付监管监察，隐瞒其违法行为。因此，打击这种具有较强的隐蔽性煤矿超层越界违法行为，是长期的、持久的，不能指望毕其功于一役。
　　此外，李大生还指出，个别地方职责不顺，一定程度上存在地方国土、煤矿安全监管、煤矿安全监察机构等监管部门之间互相推诿的现象，导致了对超层越界违法行为打击不力。
　　对违法行为的打击职责
　　李大生介绍，依据《矿产资源法》，依法查处超层越界盗采国家矿产资源违法行为的行政执法部门是国土资源部门。同时，《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》将超层越界列为重大安全隐患。煤矿安全监管监察部门发现超层越界行为应当立即责令停产整顿，还可以对违法煤矿处50万以上200万元以下的罚款，对煤矿企业负责人处3万元以上15万元以下的罚款。因此，对于超层越界行为，煤矿安全监管监察部门应当从排查治理重大安全隐患的角度依法查处，同时移交国土资源部门。
　　根据上述职责分工，针对一些地区打击超层越界行为职责不顺、力度不足的问题，国务院3部局联合部署了由各级国土资源主管部门牵头，各级煤矿安全监管监察部门配合的煤矿超层越界开采专项检查整治行动。
　　安全监管监察工作措施
　　一方面，国家安全监管总局、国家煤矿安监局要求各级煤矿安全监管监察部门积极配合国土资源主管部门开展好煤矿超层越界开采专项检查整治行动。另一方面，国家安全监管总局、国家煤矿安监局于2017年2月20日和3月14日，先后2次召開全国安全生产视频会，部署开展煤矿全面安全体检专项工作，并印发了安全体检和煤矿自查自改、异地体检执法等配套通知。要求在此次体检中，将煤矿企业是否存在超层越界开采行为作为检查的重要内容之一。
　　对今后长期的工作及长效机制的建立，李大生向记者介绍，国家安全监管总局、煤矿安监局将积极与国土资源部沟通，把这次专项检查整治行动中形成的好经验、好做法，及时总结提炼，固化为相关规章制度和标准规范，巩固专项整治成果；同时，还将继续配合国土资源部，持续开展类似行动，形成对打击煤矿超层越界开采的长期高压态势。
　　编辑韩颖