高等教育自学考试的供给侧改革

　　【摘要】我国高等教育自学考试为国家培养了大批有用人才，推动了经济和社会的发展，而且对完善高等教育体系，促进人才选拔与流动等制度改革发挥了重大作用。但是当下高等教育自学考试的发展却陷入一个尴尬的境地。未来高等教育自学考试要可持续健康发展，必须坚持自学考试的严格性、规范性和开放性，通过增量改革、存量调整，从供需两端协调发力，增加自学考试的有效供给、创新供给、提高供给质量。
　　【关键词】高等教育；自学考试；供给侧改革
　　【中图分类号】G726。9【文献标识码】A【文章编号】10018794（2018）09003805
　　【收稿日期】20180104
　　【作者简介】沈振锋（1969），男，湖北仙桃人，博士，副教授，副院长，研究方向为高等教育学；李芊（1992），女，武汉人，硕士生，研究方向为高等教育学；魏凌云（1979），女，武汉人，硕士，助理研究员，研究方向为自学考试；胡杨斌（1975），男，湖北仙桃人，硕士，中学高级教师，副院长，研究方向为招生考试；徐跃进（1958），男，湖北孝感人，教授，院长，研究方向为高等教育管理。2017年1月，国务院颁布了《国家教育事业发展十三五规划》，规划提出要大力发展继续教育，加强顶层设计，完善自学考试制度，为社会提供优质的继续教育资源。自学考试制度是鼓励自学成才的学力检验制度，其建立以来，为激励大批学子自学成才发挥了重要的作用，但是，随着我国普通高等教育的迅速发展，自学考试却快速萎缩。以湖北省近三年的情况来看，无论从新注册人数还是报考规模，均呈大幅下滑趋势：2014年湖北省新注册各类考生12。4万余人，报考74。4万人次；2015年新注册各类考生7。4万余人，报考55。5万人次；2016年新注册各类考生4。1万余人，报考36。5万人次。三十多年前的教育创新是不是已过时？在目前争创双一流大学的潮流中，国内少数知名大学相继对外宣布停止继续教育高等学历教育。业内人士悲观地预测，可能不到五年的时间，高等教育自学考试即将完成历史使命，马上就要退出历史舞台了。自学考试是淡出历史舞台，还是可持续发展？通过对相关问题梳理与厘清，笔者认为，高等教育自学考试还是有发展天地的。
　　一、自学考试的优势
　　自学考试制度的建立是中国教育发展史上的创举，是我国社会经济发展和改革的产物。自学考试应该说是得到了社会、考生及其家長的认可的，其主要优势体现在以下三个方面：
　　1严格性
　　自学考试是一种学力检测评价考核方式，是对自学者课程学习情况的考试认定，考试认定的方式被定位为国家考试。经过三十多年的发展，自学考试成为我国现行考试序列中规模大、非常重要的一种考试形式。从国家到地方，命题及考试的组织十分严密与周全，因此，国家考试是自学考试的金字招牌，这也是自学考试能得到社会、考生及家长高度认同的重要原因。
　　2规范性
　　规范性是指自学考试的管理十分规范。国家制度层面有《高等教育法》《高等教育自学考试暂行条例》；管理上有全国自考委、地方考委和各省市成立的相应考试机构，还建有专门的专业委员会；更重要的是自学考试的专业建设是十分规范的，每个专业都有统一的考试方案，由全国考委直接管理，这是其他高等学历继续教育形式无法比拟的。
　　3开放性
　　所谓开放性是指，只要是中华人民共和国公民，不受性别、年龄、民族和已受教育程度的限制，均可依照《高等教育自学考试暂行条例》的规定参加自学考试。目前自考生也没有学年的限制，并且对考生已取得的其他学习成果（如计算机等级证书、大学英语四六级证书、其他国民教育系列学历教育中已获得的名称、学分相同的课程的合格成绩等），只要符合《关于高等教育自学考试免考课程的试行规定》的，自学考试还可直接认可为已通过课程，并予相应的学分，因此自考系统的开放性也是其他教育形式无法比拟的。
　　二、主考学校的尴尬
　　高等学校承担自学考试主要工作职能和职责的部门是高校继续教育学院，从目前的情况来看，主要面临以下几个困境：
　　1非主流的地位
　　部门在学校地位的高低与学校的定位有关，同时也与学校稀缺资源的种类有关。在学校办学经费紧张时期，因继续教育学院举办自学考试助学班、函授班、培训班等，能筹得办学经费，所以其在学校的地位相对较高。以湖北H高校为例，2007年教育部双停令前，仅全日制自考助学班在校生规模就达6000多人，跟自考有关的各类收入达5000万左右。这些收入较好地改善了办学条件、增加了教职工收入。但随着国家对高等教育拨款的逐步增加及正常化，继续教育收入在学校总收入中的份额变得极小。同样是H高校，因是部属高校，2007年后不能继续在校内举办全日制形式的自考班、函授班，学历继续教育招生规模急剧下滑，加上各类非学历教育培训班的收入节余，目前继续教育年度总收入为1000万左右，而学校年度预算已达20亿左右。再者，目前双一流建设大背景下，不少高校甚至开始裁撤绩效相对不明显的学科专业，继续教育在学校的非主流地位就不难理解了。
　　2全求人的窘况
　　全求人是我国麻将牌的术语，用在此处的意思是讲，高校的继续教育学院大多没有独立的师资，甚至有的还没有独立的教室、会议室、礼堂等基本教学场所，几乎所有的教学资源都依托学校本科或研究生教育资源，甚至包括后勤部门的相关资源。继续教育学院要办自学考试等项目必须仰仗学校其他部门提供资源，因此，处理学院在学校范围内的公共关系是继续教育学院非常重要的工作之一。比如，开展自学考试工作，首先课程方案制定得依托专业学院，委托命题得依托专业教师，考场设置得找教务部门，考试的安全保密工作得找保卫部门，考生食宿得依托后勤部门。哪一个方面处理不好，自学考试工作都不会顺利开展。在这样的办学情境下，继续教育学院的调节手段有限，无法有效地调动各方的积极性。
　　3无营利的激励
　　无营利的激励，是对比2013年以前来讲的，以前各高校办自学考试是有创收的冲动在激励着办学，不少高校的自学考试的学费在体制外循环、运行，自学考试的办学盈余可以用于发放职工福利，直接办学者还可以或明或暗地多吃多占，各方办学积极性较高。自從2013年中共中央八项规定精神出台后，各地各部门也加强了对相关福利发放、创收经费等的管理，而且各单位强化了党风廉政建设的主体责任，加强了行风整顿，包括自学考试在内的办学营利的激励少了。随之而来的问题是，办学的动力是什么呢？
　　4不出事的要求
　　如前三个方面的原因，学历继续教育工作在学校已被边缘化的现状下，学校对继续教育学院的一个非常重要的定位是不能出事。所谓不能出事，就是不能出现影响学校声誉的新闻或事件。但是要做到不出事并不容易。首先，包括自学考试在内的学历继续教育环节多，特别是招生单位、助学单位及一些中介机构，对他们的监管十分不易，有时是防不胜防，监管的成本非常高。其次，即便是现在停止所有学历继续教育，以前在继续教育野蛮生长阶段遗留的问题也非常多，什么时候出现问题无法预知，会出现什么问题也无法预知，实在是令管理部门疲于奔命。再次，管理人员的更迭、档案管理的不规范，近年来相关的管理政策变化频繁，造成处理遗留问题的管理成本相当高。
　　三、中介机构对主考学校的绑架
　　以湖北省为例，目前高等教育自学考试有三种办学形式，面向社会开考、面向行业委托开考、面向高校开考。面向行业委托开考，随着行业主管部门或行业协会职能的剥离、行业内职工学历水平普遍提升，这一部分萎缩得十分厉害，份额很小，近三年湖北省每年面向行业开考新注册考生数约占自考每年新注册总数12左右。份额大的是面向社会开考和面向高校开考这两种形式。面向社会开考新注册考生数占注册总数的比例由2013年的25下降到2016年的13左右，面向高校开考新注册考生数占注册总数比例由71上升到86。
　　自学考试面向社会开考专业的招生报名和考试均在各地基层教育局，主要对象是个人自学的考生。如果有集中助学提供，一般都是由招生中介机构负责招生，社会助学机构提供助学，当然费用也是由招生中介机构收取，主考学校很难知晓这些考生的具体情况。自考考生的理论课程考试合格后，主考学校负责组织实践环节考核和毕业答辩工作。按照湖北省教育和财政主管部门的现有相关规定，实践环节考核是不能收费的，但是，要落实实践环节考核，主考学校需要购买大量实验材料，要调配实验室资源，安排实验指导教师等，主考学校必须做大量的义务劳动。在毕业答辩环节，主考学校最多只能收取400元的答辩费，用于教师审核论文及组织答辩。毕业论文答辩环节包含全部论文指导过程，在目前的情况下根本无法有效激励教师做好自考学生的毕业答辩工作。那么，在这种情况下，主考学校的权利和责任如何对等体现呢？又如何能保证面向社会开考自学考试学生的培养质量呢？
　　面向高校开考涉及利益主体有三方，一是主考学校，二是助学单位，三是考生。以湖北省为例，一般来讲，面向高校开考的主体有两类：一是以部分省属高校、民办高校为办学主体的高中起点全日制自考助学班，生源主力军主要是应届高考落榜生。近年来每年新注册全日制助学班自考生数大约占全年新注册自考生总数的10左右；另一类是以部属高校、省属高校为主考学校，普通中职和高职院校为助学单位的自考中专升专科或自考专升本，生源主要是中职或高职高专的在校学生，其中自考专升本占到70。面向高校开考的第二类办学运作方式非常有特色。以自考专升本为例，通行的做法是，自考生上交的学费大部分给助学单位，助学单位向主考学校承诺其组织助学活动，并向主考学校按生源数缴纳一定的专业管理费，以支付主考学校用于办学指导、实践环节考核等开支。如果主考学校管理要求太严格或者收费较高，助学单位便以考生来要挟主考学校，主考学校如果想保住微薄的生源收入，要么只得就范，要么就断绝合作办学关系，损失办学收益。比如，湖北省主考学校的每个自考专升本学生的学费所得在700900元年之间，仅靠区区专业管理费，主考学校如何能保证落实教学环节督导、学业过程评价考核、实践环节考核、毕业论文答辩等其主考职能规定的必须承担的责任？又如何能保证自考专升本学生的助学质量？在此种情况下，学生被助学单位绑架，主考学校也被助学单位绑架，主考学校只有责任与义务，那么，主考学校的办学积极性又从哪里来呢？
　　从调查所了解到的实际情况来看，相当多的助学单位办学就是赚取人头费。他们虽然承诺开展助学活动，但实际上限于自身师资力量、教学资源、教学成本等原因，很难组织起有效的助学活动，而又因为主考学校派送师资教学成本相对较高，助学单位一般都会拒绝安排主考学校的师资授课。这样一来，主考学校见不到学生，学生也很难见到主考学校教师。更为恶劣的是，相当多的助学单位做的是助考工作，是变相地教学生如何通过考试，而不是教他们根据考试大纲的要求，扎实地学好相关知识。有的助学单位以方便本校的学生考试为名热衷于设置主考学校的分考场，这样的内部考场，考生是助学单位自己的在校生、监考教师是直接参与助学的教师，严重违背了自学考试教考分离的原则，而助学单位却还把此类做法当做招生的噱头。这样的助学是严重背离了教育的本来意义，教坏了学生，恶化了社会风气，必须要坚决纠正。
　　四、做好自学考试供给侧改革，创造未来的自学考试新常态中央提出了国家经济发展的供给侧改革的重大战略举措，〔12〕为未来高等教育自学考试的改革与发展指明了方向。未来自学考试的生存与发展，必须要解决的还是一个如何优化供给的问题，未来的自学考试改革要通过增量改革、存量调整，从供需两端协调发力，增加自学考试的有效供给、创新供给、提高供给质量。
　　1坚守自考金字招牌，主攻自学考试体系改革
　　所谓坚守是指坚持严格的统一考试不变。自学考试严格的统一考试形式，是其区别于其他学历继续教育、确保教育质量的根本保证，是自学考试的金字招牌，这个招牌不能丢。未来还要更加强调依法依规组织好自学考试，公开接受社会监督，更进一步提高自学考试的社会公信力。
　　所谓主攻是指自学考试改革要着力攻坚和突破的方面，主要体现在以下三个方面：
　　第一，加快自学考试方式的改革步伐。现有考试方式按命题来源实际分国考和省考，一年两次，分别在每年的四月和十月由各级省市考试机构统一指导考点按规定要求举行。现在自考学生地域分布廣、流动性强，要求学生只能参加固定的时间和地点的统一考试，无疑是增加了他们参加考试的交通成本、时间成本和机会成本，学习代价比较高。考试机构频繁组织大规模考试，需调动大量的社会资源，也不十分经济。2016年湖北省自考报考102。21万科次，实考率85。3，缺考达15。68万科次。建议增加由主考学校组织学力考核的校考方式。对有些专门性突出、行业性鲜明、有特色、实践性强的课程选择合适的时间组织校考，提倡主考学校举行校际联合考试，省市级考试主管部门则腾出精力加强对校考的监督与检查。这样既给了考生更多的考试机会和学力认证机会，同时也更全面地体现了主考学校的责任和义务，优化了省级考试部门的职责。
　　第二，加大自学考试课程体系的改革力度。课程体系改革非常具体与繁杂，但最关键的是对自学考试的定位。未来自学考试不应该是简化版的大学普通本专科教育，也不应该是加强版的高等职业教育，应该归属可定制的、可延展的终身教育。如果说我们将自学考试的培养目标定位在前两者，那么，参加自学考试的学生所接受的必然是打折的普通本专科教育，必然也是低质低效的高等教育。如果自学考试按这样的路径发展，未来注定会走向消亡。我国社会发展到今天，自学考试服务的群体变了，不仅仅要服务高考落榜生，更重要的是服务各行各业劳动者，要关注普通劳动者的教育诉求。未来的自学考试定位于为普通劳动者提供优质的终身教育，激发他们终身学习的兴趣。这就必须要求未来的自学考试的课程设置更灵活，更加契合学习者的需求，以至自学考试发展成为可定制的、个性化的、可延展的终身教育的有机组织部分。
　　第三，要加强自学考试学业评价体系的改革进度。自学考试建立之初的定位是通过考试对自学者的学习能力和学习成果进行检测与评估，但是发展到如今越发依赖纸笔考试，依赖一次性的终结性评价，这是不符合教育基本规律的。就学习活动本身来讲，应该采取综合评价的方式，既有终结性评价，也应有过程性评价；既有纸笔评价，根据需要也应有操作性的评价。学习过程中会出现多元的学习成果，必然要求要引入学业成果的多元评价。除了有主考学校的评价，要加强过程评价，必然要受权助学单位协助进行过程评价。引入综合评价，评价主体必然是多元的。
　　2强化助学能力内涵建设，适当控制助学机构数量
　　所谓强化，主要包括以下几个方面：一是要强化助学机构助学能力建设。助学能力包括助学需求调查与评估、教学设计、助学手段、助学实施等能力。助学机构的助学能力提升必然会提升考生的学习收益。二是要强化面向行业。支持和鼓励主考学校与行业联合，行业特色鲜明的主考学校也要主动争取行业支持，优化人才培养方案设计，优化助学方案，主动为行业培养优秀的专门人才。三是要鼓励社会资本、社会团体参与自考助学，强化教学平台与资源建设，努力形成丰富、多元、可选择的自考教学资源。所谓控制，是指相关主管部门要加强对主考学校和助学单位的监管，珍惜高等教育自学考试来之不易的发展局面，坚决纠正自考办学的利益导向，坚决关停违规办学的机构，切实维护自学考试的声誉。
　　3优化自学考试的制度供给，创设互联互通的教育融合
　　第一，建议启动《高等教育自学考试暂行条例》（以下简称《条例》）修订。《条例》自1988年国务院颁布以来，对切实保障自考事业的规范发展、健康发展起到了非常积极的作用。〔34〕时至今日，国家经济社会及高等教育本身变化巨大，《条例》需要根据形势变化适时修订。一是《条例》的部分规定与目前社会实际不符。如《条例》规定的报考条件中对全日制在校生限制报考自学考试的学习形式等等。二是自考新实践需依规立制。如教考分离、学业综合评价、学分互认、学分银行建设等提法正在施行且行之有效，需在《条例》中体现。再者，适应新常态、新理念、新发展需要及时修订《条例》，如着眼现代国民教育体系、终身学习社会、学习型社会等的构建，有必要在《条例》中融入终身教育、创新教育、创业教育等新内容。《条例》修订需提上议事日程。
　　第二，给超龄学员出路。以主考学校H高校为例，该校在教育部2007年双停令之前招收的全日制自考助学班学生，至今仍然未取得毕业证的遗留考生达4440人，占该校全部全日制自考助学班学生的36。9。另外，自学考试的制度设计中虽然有考试成绩有效期的限制，但目前各省自考管理部门都没有严格执行，基本上是考过的成绩终身有效。这就意味着，只要考生注册学籍了，他想报考，那就随时可以报考，但实际上从知识的更新频率和办学成本来说，这种无限制实际上非常不合理，使自考的维持成本相当高。以湖北省为例，2015年10月考试湖北省共开考课程近1000门，其中有100多门课程报考人数低于10人。
　　第三，自学考试要加强与其他学习形式的沟通与互认，争取达到与其他教育形式合作与共赢。前面说过，自学考试这种教育制度得以生存至今，与其开放性的特点是分不开的。以湖北省为例，自学考试专升本这种办学形式从2005年开办至今，从吃蟹尝鲜发展到半壁江山，其中一个很重要的原因就是自学考试认可学生在专科阶段的部分学习成果，并以主考学校学分认定的形式顶替自考的相应课程。同时，高职高专在校生在注册自考本科学籍时，可以突破报读本科，必须得先具有专科学历的前置学历规定，大大节省了学生的学习时间。但是在学习型社会、终身教育的大背景下，自学考试这种开放性的优势也正在逐渐丧失，主要表现在自学考试学分转换制度不健全。其最明显的表现是，自学考试现有的对其他学习成果的认可主要为一对一的课程免考模式。如果其他教育成果与自考专业设置的课程名称不同、学分设置不同，则无法与自考进行课程互认。由于培养标准定位不同，自学考试专业课程设置标准不可能与其他教育类型一模一样，这种课程免考的模式看上去开放，实际上局限性很大。应从目前的认可课程转变为认可学分，使自学考试从假学分制变为真学分制。
　　另外，自学考试自身一直存在的短板助学环节，有待于运用现代远程教育、网络教育技术给以加强。目前，使用网络助学的形式来对原来的个人自学、面授助学进行补充已逐渐成为趋势，但是因为目前能够提供自学考试网络助学的资源极其有限，自学考试独特的专业计划管理模式，导致其与网络教育等其他已成熟的课件资源教育形式的兼容性很低。由于单独为自学考试开发课件资源成本较高等原因，目前尚无一个能够让教育主管部门、主考学校、助学单位、考生等各方均满意的成熟的网络教育平台可供使用。事实上，自学考试与成人函授教育、网络教育等其他高等学历继续教育的竞争并不是一场非此即彼的零和游戏。如果能从专业计划的源头对各种学历继续教育在国家层面进行有序统一，从教育技术上使用已经成熟的网络学习平台和资源，从学力认定方面使用自学考试成熟的学习能力认证考核系统，从而实现各方的合作与共赢，则必将使自学考试真正走入全民教育、终身教育新的发展阶段。
　　自学考试的金字招牌是国家考试评价，如果仍然过多关注考试评价而忽视或忽略自学考试教育功能，有意无意地放弃助学功能，自学考试必將走向没落以至消亡。总的来讲，快速变化的社会、迅猛变化的经济，需要的是更加开放、更加动态的教育体系，培养更符合需要的人才。自学考试的未来必须是更加开放、更加灵活的，从而更加具有活力。
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