基本公共服务均等化的财政政策

　　摘要：推进基本公共服务均等化是中国政府贯彻科学发a展观、构建和谐社会的重大决策。完善公共财政体制是推进基本公共文化服务均等化的重要措施。但目前我国还存在着财政支出结构不合理、财税体制不健全、基层公共财力匮乏，区域间的公共财力差距过大等问题，因此，必须对现行财政体制进行改革，建立事权与财力相匹配的公共财政体制，完善转移支付制度，健全基层财政支出体系，调整和优化基层财政支出结构。
　　关键词：基本公共服务；均等化；财政政策
　　改革开放三十六年来，中国经济取得了举世瞩目的伟大成就，但同时也进入了中等收入陷阱阶段，城乡差异较大，基本公共服务非均等化的现象普遍存在，这已经成为影响社会公平和稳定的重大因素。为此，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出要逐步实现基本公共服务均等化。党的十七大报告提出，缩小各地区在享有公共服务方面的差距，使不同区域民众享有比较均等的就业、住房、医疗、教育、基本公共文化的机会、公共服务水平和良好生活环境。党的十八大报告指出加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。财政作为政府履行职能的重要物质经济基础和主要政策工具，在推进基本公共服务均等化过程中发挥着关键作用。但是，由于我国还是一个发展中国家，仍处在社会主义初级阶段，与实现基本公共服务均等化要求相符合的公共财政体制尚不完善。因此，必须采取切实有效的措施对现行财政体制进行改革，进一步完善实现基本公共服务均等化的公共财政体制。
　　一、基本公共服务均等化的内涵
　　正确理解基本公共服务均等化含义，必须从理论上完整把握公共服务与基本公共服务之间的逻辑关系，明确推进基本公共服务均等化概念的内涵和外延。
　　1、基本公共服务的内涵。所谓公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的使社会成员公共受益的各项服务。基本公共服务是政府提供的公共服务体系中的最基本的内容，或者说是指政府为满足社会成员生存与发展的最低层次需要而提供的民生性的公共服务。
　　2、基本公共服务均等化的内涵。所谓基本公共服务均等化，是指把那些尚未达到均等化提供状态或尚未达到社会均等化受益程度的基本公共服务，由政府非均等提供转化为均等提供，由社会非均等受益转化为社会均等受益的过程。基本公共服务均等化包含着这样两方面内容：一是在范围上不是泛指满足社会成员生存与发展最低层次需要的全部基本公共服务内容，而是特指的那些尚未达到均等化提供状态或尚未达到社会均等化受益程度的基本公共服务项目，如何实现基本公共服务均等化。二是基本公共服务均等化目标是一个复合性的目标体系，基本公共服务涉及到政府提供基本服务的财力均等化，政府提供基本服务的能力均等化，政府提供基本服务的结果均等化，社会成员从政府提供基本服务中获得的受益程度均等化等多重含义。由于基本公共服务本质上具有公共性和普惠性，只有实现基本公共服务均等化，才符合基本公共服务本质属性和客观要求。
　　二、我国基本公共服务均等化面临的财政问题
　　（一）支出结构有待完善
　　由于受到以经济建设为中心的影响，财政支出以经济发展为优先，加之政府与市场的关系没有调整好，导致政府直接参与有关经济活动，同时在政绩考核体系中对经济发展类指标的过度关注导致了政府财政支出向经济类项目倾斜。这样的财政支出结构无法适应基本公共服务均等化的要求，使得政府在公共服务领域的支出比重较低。转移支付制度由于受到原有制度惯性和既得利益的影响并未起到平衡财政能力、促进基本公共服务均等化的作用。
　　（二）财税体制不够健全
　　1、政府事权配置不合理。所谓事权是指每一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。我国宪法原则上仅对中央和地方政府职责范围做出了规定，但没有按照公共财政要求对地方各级政府的事权加以明确划分，政府间事权不清直接导致政府责权交叉，财政支出责任越位、错位与缺位并存。同时，我国垂直的行政命令体系使上级政府常常对下级政府发出指令或考核指标，但相应的支出责任却由下级政府全部或部分承担，这种事在下而权在上的行政管理体制特征，对下级财政支出膨胀有着强烈的助推效应，增加了下级政府尤其是县乡政府财政支出压力。〔1〕
　　2、财权配置存在缺陷。所谓财权是指一级政府取得财政收入确定财政支出的权力。受我国行政管理体制约束，两级政府间收入划分的权力交由上一级政府决定，上级政府一般将数额大、较稳定、增收潜力大的税种上收或实行共享，留给下级政府尤其是县乡政府的税收种类数额小、较零散、征收成本高，导致下级缺乏与经济增长相关性强的主体税种，从而大大降低了下级税收增长弹性，基层缺乏基本公共服务的财力基础。而上级对共享税收增量部分采取上划或分成的做法，导致上划税收增长较快，而下级税收增长缓慢，下级自有财力也相应减少，在这种财权上移而事权下移即事权与财权不匹配的情况下，下级政府提供公共服务的职责与其财力保障不匹配，导致上下级之间提供基本公共服务的差距越来越大。
　　（三）基本公共服务的基层财力匮乏
　　公共财政体制已初步建立，但其不合理的方面仍存在。政府事权和财权的不合理划分，使得基层政府承担了过多的公共服务职责，但又缺乏相应的财力保障。同时上级政府将数额大、较稳定、增收潜力大的税种上收，数额小、较零散、征收成本高的税种下放，导致基层政府缺乏有力的税收来源增加财政收入。加之转移支付制度均衡财政能力的作用不明显，最终导致基层缺乏基本公共服务的财力基础，无法很好的提供基本公共服务。
　　（四）区域间的财力差距导致了服务差异较大
　　纵向基本公共服务不均等是针对多级行政管理体制中，上下级政府之间提供基本公共产品差异状况而言的，它反映的是不同级次政府间各自所承担的基本公共服务供给职责与政府财政支出或财力之间的不均等。横向基本公共服务不均等是针对同级政府间提供基本公共服务差异状况而言的，它反映的是同一国内部位于同一级次政府间各自所承担的基本公共服务供给不均等。在我国，基本公共服务横向不均等与纵向不均等同样存在很大差距。由于各地区的经济发展水平差距大，导致各地的财政收支能力存在很大的差异，直接影响了各地区提供公共服务的能力。各地区在地理位置、自然资源、文化背景等方面存在显著差异，各地区财政提供公共服务的成本自然不同。中央政府和省级政府的转移支付力度不够，且多以单项转移支付为主，不能有效弥补欠发达地区公共服务所需的资金和能力缺口。因此，导致基本公共服务存在较大地区差异和城乡差异。