加拿大政府机构评估做法与借鉴

　　田志龙曹水清崔伟康葛长会
　　1867年，英国同意加拿大建国，加拿大也实行了与英国相同的政治体制。加拿大议会由参众两院组成，众议院有443名议员，每选区（10万人）选举一名。参议院105名议员，由总理任命。总督代表女王签署法律和任命总理（后成为宪法惯例）。总理所组内阁最初法律地位为总督的枢密院，后总督逐步不再有行政权，只在名义上与议会、总理成为政府体系一部分。加拿大政府机构（公立机构、政府组织），包括所有国家投资的政府部门、企业与经济组织、事业单位、军事单位等等。
　　一、行政体制与机构编制管理
　　议会行使立法权并最终决策行政事务，行政执行由总理及其所组内阁负责（议会获胜党党首出任总理，与其任命的各部部长同为议员）。内阁提出的议案法案一般都能通过（各省亦如此）。加拿大三级政府的具体事权分配如下：联邦负责国防、移民、外交、总部银行与货币政策、导航、运输、刑事司法及重犯监狱、邮政服务、贸易、关税、外海渔业、税、专利、商事事务；省级负责卫生、医院、教育、财产和公民权利、公有土地管理、自然资源、司法行政、监狱、直接税收、社会服务、地方政府（市政府）事务；市县级的权力来自省法律的授权，因而省里可随时通过法律剥夺，现承担越来越多的住房和社会福利职责。如多伦多市政府承担如下与群众日常生活息息相关的事务：固体废物收集及运输再利用、市区规划发展、水及废水处理、警察和消防紧急服务、许可、依法执行与检查、社会服务，就业与社会救助、公共交通、公路与人行道，长期性的家庭护理、儿童服务事项、宾馆与福利房、经济发展服务、图书馆、公园森林及再生林、公共服务、法庭服务、艺术文化与遗产与服务。自1960年起，由于地方政府出现破产情况，联邦一级开始围绕法律实施需求向省一级放权，如税收、环保、教育等。在环保方面，已放权3000多项。
　　加拿大政府实际上是议会的一部分即议会制政府，不同于美国的三权分立，政府部分称之为内阁，阁首为总理（首相），各部部长为阁员。内阁对议会承担集体责任制和部长责任制。为赢得下届选举，各部必须对内阁决定相互支持。本部出现问题先由部长承担责任（是否开除由总理决定）。对于政府评估来说，主要是接受以选民要求为核心的国会议员的质询（真正发挥监督作用的是在议会选举中失败的政党）和法院司法审查，最终政府要接受选民的投票评估。内阁下设内阁办（枢密院），为其办公机构，有三方面职能：向总理就综合性公共服务、主权事务、国防、省际工作进行建议；承担内阁、内阁委员会日常事务、政府机构设置建议；服务于总理办；发挥公共服务领导者作用，向总理提交年度工作报告草案，就事项提出建议。总理（省长）和各部（厅）长有各自的政治参谋或幕僚组成总理（省长）办及部长（厅长）办公室（部厅长的幕僚长由总理或省长的幕僚长推荐或批准。总理办100人左右，部长办共390多人）。内阁设国库委，再与内阁办和各部副部长会议，一起组成联邦的公共服务组织（省一级称为公共服务局），是实际上的行政法律政策执行组织，人员主要由总理（省长）任命。就机构编制人事权来说，主要是由部长组成的国库委负责决策，其秘书处承担具体工作，作为秘书处一部分的首席人力资源官辦公室再承担具体事务。
　　加拿大联邦现有机构282个，分为政府部门、特营机构、法律专设单位、部门公司、国企、合作企业、跨省性机构、政府代理公司等，工作人员近50万人，其中政府公务人员19。56万，国企12。17万，武装力量9万，独立机构6。15万，专业性机构2。4万。女性公务员已占到55。加拿大人现平均一生从事8个职业，在信息共享上，一个人失业（就业）的当月，信息就进入公共服务网络，自下月起失业保险金即向本人账户注入（停发）。政府公务员主要分布于15个岗位，前6位是：行政服务15，规划12，文秘11，电脑信息7，经济社会7，科学发展3。就人员来说，已不再采用大规模新录人员的做法，而是强化部门副职的管理作用，灵活用人，提升效率。
　　二、联邦（省）国库委承担机构评估工作
　　在政府组织评估方面，从国家宏观层面讲，最终是由议会进行审议监督和评估。其次是由独立于政府的总审计长对国家财政支出进行审计，予以专业监督，三是财政部门进行预算监督，国库委员会进行支出审核评估。四是政府设有专门的投诉专员，接受社会和公民对政府部门和人员的投诉。国库委的评估，就总体内容与方式看，一是关注工作目标及执行情况，二是合法性，三是应当改进的内容，四是服务对象因素，五是财务管理、风险管理和工作量，六是部门文化气氛，七是考虑对比分析。
　　国库委员会（成员为部长）及其秘书处负责政府责任、道德、财政、人事和行政管理，检查、批准规则和大多数行政指令，承担预算审核和开支内部审计职责，承担人事管理、部门职责、政策统筹和部门评估工作，是最大的政府管理机构，目前有1875人。主要下设机构为：一是319人的开支审核委，负责审核批准预算、监督开支、审核评估和建议政府项目的效率效果和相关性、向议会和公众提供政府开支信息。二是494人的管理委，负责政府项目发起、政策制定、服务政府并提供信息公开和战略方向，进行资产管理，负责财务、信息科技工作。三是422人的人事委，负责管理用人单位、制定公共服务人事管理的战略方向并制定政策、管理薪酬和劳工关系、推进业绩创新，人才选拔和确立相关目标。四是33人的监管委，负责制定监管政策、规范监管行为、审核监管建议，推进部门间监管合作。另设总监察官办公室、首席信息官办公室、规划与优先事务机构。
　　评估具体工作由国库委所属监管委秘书处负责，秘书处下设内阁委员会运行、监管专业中心、监管改革三个办公室，主要职责为向相关部门提供监管政策指导、支持平行政策管理工作，确保监管要求证据充分且符合国家政策，提供监管建议以保障国库委发挥枢密院成员作用。监管主要针对部门欺诈、工作疏忽或失误、失职、浪费、低效问题。监管工作在评估基础上进行。内阁管理委员会秘书长、国库委秘书长和各部首长组成评估委，每5年对各部门全面评估一遍，另每年进行年度评估。评估计划由部门自定，但要上交国库委。在年度评估中，财政、信息和信息科技、风险整合、规划与绩效作为全部重点评估内容，购买服务、安全、服务内容作为选择评估内容。每年五月，评估委与各部门商定评估办法，在11月底前，部门通过网络上传自评报告及数据文件，专业中心的专家进行审核评估，评估草案冬季送各部门征求修改意见，一个月内与国库委沟通，终稿在冬季交被评估机构。下年度一月份报告确定，由国库委秘书长与各部门进行评估谈判。评估报告主要分为符合预期与应当改进的工作两部分内容。对部门的评估，即是对部门副职的评估。对评估的结果要进行排名，不公开，提交内阁办用于对部门副职进行绩效管理。评估结果最主要的应用是对部门副职30的绩效工资部分进行调整。对不合格的人员，一般以调职、提前退休、劝退处理。endprint
　　安大略省机构编制及评估工作。安大略省议会有107个席位，每四年选一次，10月第一个星期四进行。省里不设参议院，名义上行政体系由总督、议会、省长组成，省长由省督任命并组阁。省议会的组成，一是9个常委会（选举、估算、财务与经济、政府机构、司法政策、公共账目、法规和私人提案，社会政策、立法会议），委员会下设办公室，围绕选民利益开展决策和质询。二是特别委员会。三是全体委员会。对于行政性法律法案，议会三读投票通过，省督签字成为法律，后公告生效。省长与厅长组成内阁，下设国库委（内阁管理委）、法规委、应急管理、内阁政策四个委员会，发挥具体政务决策作用。
　　安省省级机构分为两类：一类是总部机构，二是直属单位。内阁办公室、财政厅、国库委员会秘书处、基础设施厅为总部機构，是工作核心，解决政府层面横向问题，为内阁提供优先事项、政策管理、财政会计、公共服务、基础设施管理建议和支持，审核政策方案，进行分析，应对挑战，促进发展，核对细节，记录财务，对各机构具有当然的评估审核权力。环境和气候变化厅，社区与社会服务厅、教育厅、能源厅、交通厅为直属厅。对于各厅提交的申请事项，如果涉及财务的先由国库委审核批准，经内阁委员会审查批准后，交法规委审核，提交议会或内阁批准，予以公布或厅内实施。具体执行工作，是由公共服务局（内阁办牵头，与副厅长委员会组成）来组织落实内阁的决策，该局现有65500多人。
　　三、有关评估理论与案例
　　按照国库委的评估政策，加拿大官方规定：评估是通过系统的、中立的证据收集分析来判断绩效、品格或价值，以帮助决策、改进、创新和问责。评估通常侧重于项目、政策和重点，并检查与相关性、有效性和效率相关的问题，也可检查其他单位、主题和问题，包括现有干预措施的替代方案。评估通常采用社会科学的研究方法。评估政策基于成绩管理和责任制度体系、成绩或政策导向、绩效指导要求、评论标准四方面要求设计。
　　（一）项目评估。北美的项目评估，始于早期的大型政府工程项目，强化于世界银行的国际项目。自上世纪60年代，产生了社会科学性质的社会实验评估方法，80年代出现了经济成本效益评估法。进入21世纪至今，又出现了以证据为依据的政策评估方法。2014年12月，联合国大会通过决议，将2015年作为国际评估年，要求各成员国以国家政策为重点，加强评估能力。加拿大国库委的机构评估，最初基于对财务评估，后来向行政效率及客户满意度评估转变。就评估内容看，安大略省有六种，即：可评估性评估、需求评估、标准合规性评估、实施与流程评估、冲击与结果评估、项目审核有效性评估。项目评估的主要根据：工程物理数据等数量报告、财务数据、人口数据、大数据、信息反馈数据、经济数据、经济模型、收支数据、实地考察。
　　（二）加拿大评估协会的评估标准。评估标准要求具备五方面要素：实用性、可行性、正当性、精确度、问责。其中：
　　实用性标准要求关注6个方面：评估者的可信度，利益相关者、明确的价值观及工作理念、有意义的流程和产品、及时适当的沟通报告，后果和影响。
　　精确度标准要求8个因素：合理的结论和决定、有效信息、可靠信息、明确的项目和内容描述、信息管理、良好的设计和分析、明确的评价和推理、信息沟通和报告。
　　有效信息特征依据3个方面：内部有效性、外部有效性、测量有效性。
　　（三）评估体制与案例
　　1、西温哥华区的教育局和学校评估。在一个省内，分多个校区，每个校区根据法律规定四年一次由公民直接选举教育委员，由教育委员会聘任一个局长即教育总监，由总监聘用人员，组成一个教育（学校）局。教育局负责对工作人员及辖区内校长的聘任。西温哥华区教育局辖区有中学及以下学生6800名，其中1673人来自区外，国际生500名。学校编制方面，严格执行省的教育法律规定即师生比要求：即幼儿园为1：20、13年级1：22、4年级至高中1：30的比例规定。教育厅对学校的拨款，主要是按学生数进行，先拨至教育局。另外，如学校有特殊的资金需要，则专门向教育局申请。对于私立学校的管理与考核，与公立学校相同。如果私立学校达到教育大纲要求指标的50以上，则同样给予与公立学校相同的拨款。对于国家的拨款，要接受国库委员会的审核；还要接受省总审计长的监督。对教育局的评估，有两个方面，一是教育局向省教育厅汇报工作，接受评估检查，同时，还要向校区教育委员会汇报工作，接受评估检查、验收等考核工作，结果对局长的聘任有决定作用。评估的依据主要是相应的教育规划，教育局的教育规划要以省教育厅的规划为依据，围绕校区选民的意见制定，并要落实校区委员会的具体要求。从局长的个人意见看，因面对两方面要求，有时会面临分数要求与素质教育的冲突，也面临考核困境。在具体的考核指标方面，省教育厅有大纲要求，主要依据仍然是学生的考试成绩如算术、语文的成绩。对于学校的考核评估，由指定的教育局副局长（总监）负责；先是学校自评，校长向教育局进行工作报告，然后教育局组成考核评估机构，收集材料，确定问题，进驻学校至少3天。评估的依据仍然是学校的教学与发展规划，考核重在平时，每周由学监本人或安排专人围绕教育规划的落实情况及时沟通，进行跟踪，每月进行会议，以数据为依据，对发现的问题进行分析，找准原因，帮助学校克服困难，确保教育规划的落实和教学效果。考核可采取现场走访查看、与教师学生谈话、家长座谈、调查问卷的形式进行。评估中有专门针对校长的内容。学校评估不确定等级，但必须有改进的内容，评估结果向社会公开。
　　2、加拿大就业与社会发展部安大略省公共服务局评估工作情况。服务局的职责（是联邦职责）覆盖了人的一生，即：出生登记、保险号码、儿童福利、上学、青年就业战略实施、学生贷款、就业培训、学徒基金拨款、护照、失业和救济金发放、个人津贴发放、弱势群体救助、残疾人服务、退伍军人帮助、原住民儿童强制隔离赔偿、农业季节招工服务工作。在组织评估方面，主要评估六方面因素。一是价值观，二是持续学习创新情况，三是领导力与战略选择和执行，四是项目管理尤其是实施情况和服务效果，人员财务管理情况、信息公开情况，五是风险管理情况，涉及灵活性、机会把握、结果聚焦、变化应对、有效管理等因素，六是责任追究情况。总部对四区的评估，结合内部审计进行，也可委托第三方审计。作为联邦机构，同时接受总审计长与国库委的审计与评估。在人员绩效评估指标方面，为应对社会变化，在内部人员岗位管理上，改革了按每一职位设立职位说明书的做法，而是按文员、官员、高级官员的职务层级，按服务宗旨、管理要求、工作内容、专业素养设立共性的岗位要求，以突出人的重要性和激发个人积极性。
　　四、有关借鉴思考
　　加拿大的行政管理与机构评估工作值得借鉴的地方，从宏观角度讲，有三个方面：一是以便于向人民群众提供服务为标准向基层政府下放权力和服务事项，而且对服务机构的规格与编制数，通过法律议案的形式予以充分保障和固定。这些内容，实际上体现出了政府层级分权，对我们的放管服工作有一定的借鉴价值。二是机构共管共用的做法。为利于协调和工作衔接，安大略省确定省教育厅技能发展部同时隶属于安大略省普通教育厅和高等教育厅，对两个厅的两名副厅长负责，以提升工作效率和政府服务效能。三是对评估工作的重视和有力开展。在加拿大，现实中各政府组织对于评估工作并不欢迎，但在国家层面仍然配备了充足力量，开展了各种内容、多个角度的评估，并以工作计划的执行为重点，将所有公立机构一律纳入评估，工作时专人负责，进行日常性的跟踪和沟通，以便及时发现和解决问题，确保国家政策的落实效果。鉴于此，建议从事改革的机构和机构编制部门特别是改革牵头单位，针对自己的工作规划或部署，结合中央深改组的明确要求，提前谋划，尽早部署，以求事半功倍。本文根据多伦多大学罗特曼管理学院SCOPSR政府机构评估培训项目诸教授授课内容及政府机构现场考察谈话材料综合整理。作者单位：山东省编办E：CWK
　　关键词：多伦多政府机构评估