从试点到立法试论国内社区矫正制度的完善

　　摘要：社区矫正是由西方国家首先推行的刑事执法模式，它将对部分失范行为人的惩戒与教育从传统的以监狱为代表的监禁场所引入到开放的社会领域中来。这一制度设计根本目的在于以社会化方式应对并处理社会发展过程中所固有的部分矛盾冲突。作为一项制度，它体现了当今世界刑罚执行社会化的发展趋势。它的优势在于使社区（矫正）服刑人员在不脱离正常社会环境和生活场所的情况下，服从管理和监督，接受教育与矫正，有效规避了传统监禁刑罚的弊端，促进社区服刑人员再社会化。
　　社区矫正制度作为一项舶来品，在我国经历了从理论探讨到先期试点再到立法明确的过程。在总结试点经验的基础上，《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》相继对在司法实践中适用社区矫正进行了明确规定。然而，应当看到我国目前所构建的社区矫正制度基本框架存在许多不足，在规范完善、体制调整、队伍建设等方面尚需努力。
　　关键词：刑罚社会化；社区矫正；管理体制
　　2003年7月10日，中华人民共和国最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，标志着社区矫正制度从理论探讨走向实践探索。2011年2月25日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议审议通过《中华人民共和国刑法修正案（八）》（以下简称《刑法修正案（八）》），明确规定了对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，标志着我国社区矫正法律制度的确立，为改革完善我国刑罚执行制度奠定了重要基础。2012年3月14日，第十一届全国人民代表大会第五次会议通过《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，新修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》对此作出了相同的规定。
　　一、从试点到立法国内刑罚执行社会化的发展历程
　　我国刑法对刑罚进行了专章规定，主刑为管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑。在刑罚执行方面，有期徒刑与无期徒刑主要在监狱执行，拘役由公安机关就近执行，一般在拘役所或者看守所。管制刑罚是我国刑法特有的轻刑，在《刑法修正案（八）》出台之前，刑法规定被判处管制的犯罪分子，由公安机关执行。在刑罚具体运用方面，累犯与减刑主要是改变刑期长短，与刑罚执行状态直接相关的主要是缓刑和假释，缓刑和假释都要为各自调整的对象明确一定期限的考验期。从1980年1月到2011年4月的三十多年里，我国刑法对于缓刑和假释的考察或监督机关主要是公安机关。由公安机关承担对罪犯的管制执行、缓刑考察以及假释监督主要是相关年代欠缺客观条件所导致的结果。实际监管权全部集中于公安机关，在一定程度上也是受到了高度集权控权观念的影响。在这一规定背后隐含了一个巨大问题，公安机关是否有能力和精力行使好上述监管权。在我国，公安机关承担着广泛而沉重的职责。对判处管制、缓刑、假釋的罪犯实行监管，实质是一项极为具体且复杂的工作，涉及多个方面。既不能用强制手段加以约束，否则制度设置就失去了现实意义；也不能只在形式上履行监管职责，如此刑罚执行社会化就失去了正当性。在现实中，公安机关的确缺乏持续承担具体监管工作的能力。
　　正是基于上述原因，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部在2003年7月联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》指出社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，突出社区矫正的优势和开展试点的重要性及必要性。明确了由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下对特定对象实行社区矫正。《通知》勾勒出了我国社区矫正制度的基本设想和主要内容。
　　在经过近八年的试点实践之后，我国刑法首次将实行社区矫正纳入刑罚执行部分。之后新修改的刑事诉讼法，也对此进行相应的规定，同时补充了暂予监外执行的罪刑同样实行社区矫正。
　　一方面是对立法的积极回应，另一方面为了进一步规范社区矫正工作，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2012年1月10日联合印发了《社区矫正实施办法》。
　　二、社区矫正制度建设现状
　　社区矫正制度作为一项舶来品，经历了从理论探讨到先期试点再到立法明确的过程。应当看到我国目前所构建的社区矫正制度基本框架存在许多不足，在规范完善、体制调整、队伍建设等方面尚需努力。
　　1。社区矫正制度缺乏完备细致的规定
　　我国刑法和刑事诉讼法虽然将社区矫正制度写入相关条文，但并未就制度具体实施进行规定。《社区矫正实施办法》仅有四十条，主要就实行社区矫正的国家机关及其职权、接受社区矫正的对象及其义务、实施社区矫正整体程序及监督等方面进行了一般规定。虽然实施办法的规定涉及到了实行社区矫正的许多方面，但由于条文有限，通常都是点到为止。以第三十八条的规定为例：在实施社区矫正过程中，司法工作人员有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的，依法给予相应处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。虽然在第三十七条中，笼统地规定了人民检察院依职权对社区矫正执法活动有提出纠正意见和检察建议。但在第三十八条中并未明确规定对相关司法工作人员实行监督的主体。联系前后条文，也没有赋予包括社区（矫正）服刑人员在内的相关主体就司法工作人员上述行为提出控告、申诉的权利。而这些问题在现实中都是需要加以考虑的。
　　2。管理体制和机构单一，行政化运作方式无法适应现实需要
　　根据《社区矫正实施办法》的规定，我国社区矫正制度的实行的基本框架是：由司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作；县级司法行政机关社区矫正机构负责对社区服刑人员进行监管管理和教育帮助；司法所负责承担社区矫正日常工作。应当说，由司法行政机关接棒进行社区矫正工作的管理实施本身是正确的，这一改变极大缓解了公安机关的工作压力，司法行政机关性质也更适合开展这项工作。以行政化运作方式建立起来的纵向垂直管理体制看上去也十分明晰。现实中的问题是，如果社区矫正只是希望通过管理汇报式简单的双向交流来实现制度设立的初衷和目的，这显然是不可能的。社区矫正既是对罪犯的惩戒，同时也包含对其进行教育矫正帮扶的功能。如果要充分发挥制度对于罪犯的再社会化（更生恢复）功能，仅仅依靠司法行政机关是难以实现的。
　　3。专门化并且能满足社区矫正工作多重功能需要专门的工作队伍尚待建立
　　早在2003年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《通知》中已经明确提及了应当充分利用和发挥相关社会团体、民间组织以及社会志愿者在社区矫正工作中的作用。根据《社区矫正实施办法》相关规定，需要对社区矫正人员定期进行法制、道德等方面的教育，要求其定期参加社区服务，对其进行个别教育、心理辅导、职业培训、就业指导。在实践中，社区矫正工作仍然由司法行政机关承担大部分工作，没有构建起与相关社会团体的固定联系，并未充分引入民间组织和社会志愿者参与。
　　上述方面的问题，使得我国目前的社区矫正制度表现出日常管理形式单一，重管理轻帮扶且存在监管漏洞等现象。
　　三、管理体制的构建与完善
　　目前，我国社区矫正制度所面临的核心问题是如何构建与完善管理体制。以存在的问题为导向，明确解决问题的方法。
　　（1）完善规范：制定《社区矫正法》，为实行社区矫正全过程制定切实可行的操作规范。社区矫正制度不仅仅需要基本法明确其地位以保证源头正当，同时也需要更为细致的规定来为其实施的全过程提供法律依据。现有《社区矫正实施办法》的各项规定带有较强的原则性和指导性色彩，基本符合立法总则性规定的需要。作为一项试点多年后法律正式确立的新制度，還需要制度确立后的实践来为专门的立法提供现实依据。
　　（2）鼓励、引导非政府性社会组织加入到社区矫正的日常运作中来，形成司法行政机关负责监管审核，非政府性社会组织负责日常矫正工作的格局。
　　（3）建立专门化的社区矫正工作队伍，革新传统、单一的思想政治教育形式，侧重对于矫正对象的矫正与帮扶。由司法行政机关社区矫正机构负责社区矫正人员应公共道德、法律常识、时事政策等教育学习活动，增强法制观念、道德素质和悔罪自新意识；由社会志愿者组织为有劳动能力的社区矫正人员提供参加社区（社会）服务的机会，并进行记录考核，培养社区矫正人员的社会责任感、集体观念和纪律意识；由专门的心理咨询机构根据社区矫正人员的心理状态、行为特点等具体情况，采取有针对性的措施进行个别教育和心理辅导，矫正其违法犯罪心理，提高其适应社会能力；由司法行政机关牵头，根据社区矫正人员的需要，协调有关部门和单位开展职业培训和就业指导，帮助落实社会保障措施。
　　四、社区矫正制度的新实践
　　社区矫正制度目前被定位是一种刑罚执行社会化的方式，所以其实行对象只能是依法受刑罚处罚的服刑人员。《中华人民共和国刑法》第十七条规定未成年人因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。从控制并减少青少年犯罪，加强对于青少年法制教育现实需要出发，应当考虑扩大社区矫正适用范围。
　　作者简介：
　　白永明（1993～），男，浙江杭州人，浙江工商大学法学院2016级硕士研究生在读，法学学士，研究方向：刑事诉讼法学。