浅谈行政自由裁量权的法律规制

　　摘要：行政自由裁量权的广泛存在，是时代发展的必然产物。法律条文的相对稳定性和局限性与社会生活多变性的矛盾，行政管理范围的广泛性和日趋复杂性以及对行政高效化的要求为行政自由裁量权的存在提供了基础和支撑。但是，权力容易被滥用是万古不易的一条经验，要防止行政自由裁量权的滥用，必须从立法、司法、行政和公民监督的角度进行控制，以实现权利对权力以及权力之间的相互制约。
　　关键词：行政自由裁量权；滥用；法律规制
　　一、行政自由裁量权存在的必要性
　　行政自由裁量权的广泛存在，是时代发展的必然产物。
　　（一）解决法律的相对稳定性与现实生活多变性矛盾的有效途径
　　众所周知，法律具有较强的稳定性，朝令夕改的法律只会引起执法者的无所适从和守法者的内心惶恐，也有损法律的权威。任何一部法律的制定都是以社会处在过去的某个节点为参考依据，严格意义上说每部法律制定实行的那刻起便就已经落后于社会的发展，这也是法律滞后性的典型表现。法律条文的规定是静态化的，即使最完备的法律也不可能完全预料到未知世界的发展变化。在社会发展的过程中，现实生活的丰富多样化是纸上的法律所无法企及的。行政自由裁量权的广泛存在，可以有效地化解两者之间的矛盾。
　　（二）行政管理范围的广泛性和日渐复杂性是自由裁量权存在的主要原因
　　现代社会，行政管理范围的不断扩大直接推动了行政权的无限延伸。行政管理内容的广泛性和包容性是有目共睹的，它涉及到税收、海关、宗教、治安、文化、教育、体育、卫生、计划生育、城乡建设、环境保护等诸多方面。有很多领域专业性较强，对立法的要求较高。但是立法者的能力毕竟是有限的，不可能精通于社会生活的各个领域。因而，在立法过程中，难免会出现疏漏和空白之处。而对于行政执法者而言，他们掌握自身领域的专业知识，并且在工作中积累了丰厚的实践经验，赋予行政主体以及执法人员一定的自由裁量权，可以使其在法律规定不完备的情况下，根据自身的专业技能和实践经验作出正确的裁决。若僵化的要求行政执法人员严格依照法律办事，则会出现很多执法上的障碍，造成行政主体执法僵化，缺乏灵活性。
　　（三）实现行政管理高效化的需要
　　行政效率是行政法制的一项重要原则，要求行政机关行使职能时，以尽可能少的投入，获得尽可能大的功效。在现代行政管理中，普遍存在这样一个问题：行政机关办事拖拉，行政程序冗繁，行政效能低下。这一方面是由行政管理体制造成的，另一方面，法律的相对滞后性无疑也是阻碍行政效能实现的一个重要因素。赋予行政机关充分的自由裁量权，可以使行政主体在法无明文规定时根据自身经验或者对法律的信仰而作出合法、合理的裁决。
　　二、行政自由裁量权滥用的表现形式
　　（一）行政不作为
　　即法律规定行政主体必须为某种行为时，行政主体违背法律规定，消极的放弃行使行政职权，玩忽职守的行为。这种滥用行政裁量权的行为普遍存在，这里我们以《行政许可法》为例。《行政许可法》第38条规定了行政许可决定的作出，即申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。而不予准许的，应当说明理由，并告知其救济方式。实践中，行政机关超过法定时限不作出处理意见或者是不履行告知义务和救济途径的现象普遍存在。
　　（二）行政乱作为
　　即行政主体违反法律规定或者法治精神，根据自己的主观意志而随意作为。行政乱作为在行政自由裁量权的滥用中是最为常见的，并且在治安管理处罚领域表现的尤为明显，主要体现在：滥用权力。行政执法人员违背法律，滥用职权，对应当处罚的不處罚，对应当免于处罚的乱处罚；对应当轻罚的施以重罚，对应当重罚的进行轻罚等等。超越授权。行政执法主体超越了法律规定的范围、幅度和处罚种类而行使处罚权。如《治安管理处罚法》第91条规定了治安处罚的决定机关即由县级以上人民政府公安机关决定，公安派出所对警告和五百元以下的罚款有处罚决定权。若某公安派出所认为，行政相对人的态度恶劣，必须严惩，而对其罚款1000元并进行行政拘留，则是超越行政自由裁量权的表现。这在行政乱作为中也是较为常见的。具体行政行为显失公平。行政主体在执法过程中，背离法律原则，掺杂个人的感性因素，根据个人好恶来决定处罚的种类和幅度。对相同情况作出不同处理，对不同情况作相同处理，或者在解决纠纷时，明显的偏袒当事人一方，处罚结果明显不公。
　　三、规制行政自由裁量权滥用的措施
　　（一）立法机关的源头预防：完善立法
　　在我国，权力的行使来源于立法上的授权，行政自由裁量权也不例外。为了更好的控制行政自由裁量行为，必须从权力的来源上进行预防，即完善立法。尽量做到科学立法、民主立法、立法精细化。所谓科学立法，是指降低法律概念的模糊性和增强法律语言的可操作性；所谓民主立法，是指在立法的过程中，必要条件下举行立法听证会以及专门的论证会，广泛征求专家的意见，增强立法的专业性，强化公众参与，减少法律在执行过程中的阻力；所谓立法的精细化是指法律所涵盖的内容应当尽量具体，用语尽量规范，规定尽量细致，以减少行政机关滥用自由裁量权的机会。
　　（二）司法机关的外部制约：扩大司法审查的范围
　　我国《行政诉讼法》第五条明确了人民法院审理行政案件时的审查标准：对具体行政行为的合法性进行审查，而将合理性排除在司法审查的范围之外。此项规定，为行政自由裁量权的滥用提供了空间，不利于保护行政相对人的合法权益。因为，在行政执法过程中，经常会出现行政机关的行为合法但不合理的现象。举例来说，《治安管理处罚法》第26条规定：结伙斗殴的处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。甲乙聚众斗殴，情节相同，公安机关对甲处七日拘留，而对乙处七日拘留并处二百元罚款。从处理结果上来看，公安机关的行为并不存在违法问题，符合《治安管理处罚法》规定的处罚幅度和种类。但是，其合理性却受到质疑：为何甲乙情况相同，却不同处理？根据现行的《行政诉讼法》的规定，法院仅能就具体行政行为的合法性进行审查，这明显对乙不利。总的来说，我国行政诉讼法的受案范围过于狭隘，在今后的《行政诉讼法》的修改中，应当扩大法院审查行政案件的范围，加大司法审查的力度，以规制行政主体行使自由裁量权的行为，实现司法权对行政权的有效制约。
　　参考文献：
　　〔1〕陈文清。论行政自由裁量权的内部控制〔J〕。政治学研究，2011（5）：119126。
　　〔2〕周丽婷。论行政自由裁量权的滥用及其程序性控制〔J〕。武汉大学学报：哲学社会科学版，2012，65（1）：4549。