领导干部视野中的地方政府公共政策评估研究

　　摘要：调研表明，大多数领导干部都能充分认识公共政策评估的重要价值。但事实上，很多领导干部对公共政策评估仍然缺乏足够了解，公共政策评估开展的状况也不容乐观，存在评估内容偏重政策实施的结果或效果，对政策制定、政策执行评估较少评估主体过少评估常常流于形式，缺乏实效评估主体缺乏独立性评估方法偏于定性和评估指标过于关注经济发展等问题。为了解决这些问题，需要构建科学的评估指标体系，提高重视程度，完善评估结果的运用机制，推进公共政策评估法制化，创新评估方式方法，推进评估主体多元化，加强公共政策评估研究与宣传。
　　关键词：公共政策评估；价值认知；评估主体多元化；大数据技术
　　中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：20955103（2020）030018（16）
　　ResearchontheEvaluationofLocalGovernmentPublicPolicyfromthePerspectiveofLeadingCadres
　　BasedontheSurveyofGProvince
　　CHENJiagang
　　Abstract：Thesurveyshowsthatmostleadingcadrescanfullyrealizetheimportantvalueofpublicpolicyevaluation。However，manyleadingcadresstilllackenoughunderstandingofpublicpolicyevaluation，andthestatusofpublicpolicyevaluationisnotoptimistic。Therearesomeproblemssuchastheevaluationcontentfocusesontheresultoreffectofpolicyimplementation，andtheevaluationonpolicyformulationandimplementationislesstheevaluationsubjectsaretoofewtheevaluationisoftenformalisticandlacksactualeffecttheevaluationsubjectslackindependencetheevaluationmethodismorequalitativeandtheevaluationindicatorsfocustoomuchoneconomicdevelopment。Inordertosolvetheseproblems，itisnecessarytobuildascientificevaluationindexsystemraisethelevelofattentionimprovetheapplicationmechanismofevaluationresultsadvancethelegalizationofpublicpolicyevaluationinnovateevaluationmethodsadvancetheevaluationsubjectsdiversificationandstrengtheningpublicpolicyevaluationresearchandpublicity。
　　Keywords：publicpolicyevaluation；valuecongnition；diversityofevaluationsubjects；bigdata
　　世界上很多国家和地区都十分重视公共政策评估工作。近年来，公共政策评估工作也日益引起我国理论工作者和实践工作者的关注与重视。早在2009年，陈世香等就指出，中国政策评估研究起步晚，开发不够，还未形成一套成熟的理论体系和方法论〔1〕。经过十来年的发展，我国公共政策评估研究成果日益增多，主要围绕相关概念、理论基础、基本原则与理念方法、研究范式、意義和作用、基本要素、评估标准、影响因素、存在的问题以及对策建议展开，但是仍然存在实证研究十分欠缺、研究方法需要创新、研究深度有待加强等问题〔2〕。此外，有关地方政府公共政策评估的实证研究也十分欠缺。因此，为了了解我国领导干部如何认识政策评估以及地方政府公共政策评估工作的情况，课题组于2019年5月至6月，在G省党校系统的培训班学员中开展了问卷调研。本次调查采取匿名的方式，由受访人自填问卷，共发放问卷308份，回收问卷308份，回收率为100。在完成问卷调查的地方党政官员中，79。2为男性，20。8为女性；在教育程度方面，50为本科学历，39。6为硕士学历，7。5为博士学历；在职务级别方面，2。6为厅级官员，19。5为正处级官员，40。9为副处级官员，36。4为科级及科级以下官员。在调查对象中，中共党员占96。1，民主党派和无党派占1。6。在调查对象的工作单位类型中，政府系统占38。9，企事业单位占25，党的系统占20。1，司法机关占7。8，人大机关占2。3。所在单位级别，地厅级占41。5，县处级占34。4，省部级占8。1。
　　结合本次调研情况，下文围绕我国地方政府公共政策评估的现状、存在的问题、造成问题原因以及解决问题的对策等展开论述。
　　一、公共政策评估的价值认知
　　公共政策评估具有重要的价值。申喜连认为，公共政策评估可以促进政策科学化〔3〕。陈世香等认为，公共政策评估对于决定政策去向、合理配置资源、实现公共决策科学化、民主化具有重大意义〔4〕。王建容认为，政策评估不仅是考量政策延续、改进和终止的重要依据，还从根本上决定着公共资源的分配与再分配〔5〕。所以，不同的学者对公共政策评估的价值既有共识之处，也有不同之处。那么，在实践当中，我国领导干部是如何看待公共政策评估的价值呢？
　　（一）让公共政策制定更加科学
　　问卷调研表明，90。9的受访者主张公共政策评估可以让公共政策制定更加科学，可见这一点得到了广泛的共识。有学者就明确指出，公共政策评估是进行公共政策调整、提出政策建议或制定新政策的重要依据，都要依据政策评估所提供的结论〔6〕。那么，公共政策评估为什么可以作为公共政策调整、提出政策建议或制定新政策的重要依据呢？这是因为公共政策评估是了解实际状况的途径之一。公共政策评估可以帮助我们客观全面地了解既有的政策环境、政策执行的具体情况以及存在的不足，从而为优化既有政策或制定更加科学合理的新政策提供坚实的事实基础。没有调查，就没有发言权。公共政策评估是一种较为科学的调查方式，能够帮助我们获取资料和信息，制定更加科学的公共政策服务。
　　（二）检验公共政策的效果
　　调研表明，79。6的受访者认为，公共政策评估能够检验公共政策的效果。事实上，公共政策评估其中的一项基本内容就是对公共政策的效果进行评估。一般来说，任何一项公共政策都要实现一定的预期目标。那么，如何衡量这些目标是否实现了呢？这就需要对公共政策的效果进行科学的评估，以确定是否达到了预期的目标。如果公共政策的效果达到了预期目标，表明公共政策的制定与实施是成功的；反之，则可能表明公共政策本身存在着缺陷或公共政策在实施过程存在着一些问题。公共政策评估就是要搜集相关的资料和信息，再加以科学的分析、论证，得出可靠的结论，以确定该政策是否有好的效果，执行过程是否效率很高以及其效益所在，并明确政策的缺陷〔7〕。因此，检验公共政策的效果是公共政策评估的基本功能之一。
　　（三）推进公共政策贯彻实施
　　美国公共政策学者艾利森认为：在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10，其余90取决于有效的执行。〔8〕因此，政策执行的地位是非常重要的。然而，现实中存在着主观的或客观的原因导致公共政策的执行经常遇到各种肠梗阻的情况。如何破解这一政策执行的难题，也是历来学界研究的热点之一。学者们的主张也是多种多样，但是公共政策评估的重要作用已经为很多学者所重视。这是因为公共政策的执行情况也是公共政策评估的一项基本内容。调研发现，77。9的受访者认为，公共政策评估可以推进公共政策贯彻实施，可以对公共政策执行的实际情况进行全面的描述与分析。如果政策评估的结果能够对政策执行主体的奖惩产生直接影响，公共政策评估就会对政策执行的机构或个人产生一定的正面激励或负面激励，从而促进公共政策的有效实施。
　　（四）提高政府管理水平
　　令人深感意外的是，调研发现，大家广泛认为公共政策评估能够提高政府管理水平。调研发现，86。7的受访者主张，公共政策评估可以提高政府管理水平。政府管理包括计划、组织、指挥、控制、协调等环节，这些环节有的与决策密切相关，有的与政策执行密切相关。所以，提升政府管理水平很重要的两个方面就是决策能力和执行能力的提升。在全球化与现代化相互交织的时代条件下，现代社会的发展带来的各种风险问题不断涌现，这就对政府管理水平，尤其对政府管理部门的科学决策能力和高效而公正的执行能力提出了更高的要求。客观公正的政策评估能有效防止政策制定和执行人员不负责任的做法，促使他们科学制定和有效执行公共政策。〔9〕因此，政策评估从这两方面来说，可以促进政府管理水平的提高。由是观之，公共政策评估本身也是一种监督的方式，可以发挥对政府管理人员的监督制约作用，让政府管理人员的行为得到约束和规范。而行为的规范性也是政府管理水平的体现之一。
　　（五）促进公众参与
　　公共政策评估需要公众参与，其本身也是公众参与的一个重要渠道。调研发现，72。7的受访者认可公共政策评估可以促进公众参与。从理论上来看，公众如果能广泛参与公共政策评估，就能进一步强化公众的参与意识和参与热情。但是由于历史和现实的原因，我国公共政策评估各主体的参与程度并不高。从历史文化的角度来说，事不关己高高挂起的旁观意识，让群众参与评估缺乏主观意愿；从现实的角度来说，公众参与的制度不完善、公众参与评估后的结果运用不理想等，导致群众对参与评估缺乏信心〔10〕。如何改变这种局面，让广大群众重新树立信心、鼓足动力，是实现公众广泛参与公共政策评估、让公共政策评估结论更加科学有效的迫切要求。如果这一局面得不到有效改善，即使公众参与率再高，也只是形式化的参与行为，从而可能影响公共政策评估的科学性和有效性。
　　二、地方政府公共政策评估实施现状
　　毫无疑问，公共政策评估有着重要的作用。那么，我国地方政府公共政策评估开展的情况如何？下面结合调研情况作简要的总结。
　　（一）总体认知
　　针对请问您是否了解公共政策评估的问题，65。3的受访者回答是，34。7的受访者回答否。这表明尽管大部分人了解公共政策评估，仍有很多人对其并不了解；也说明我们对公共政策评估的宣传和普及还有很长的路要走。这一点从另外一个问题的回答也可以得到印证。针对您觉得当前公共政策评估，最主要的评估主体是什么的问题，44。2的受访者选择委托第三方专业组织，17。9的受访者选择直接聘请的评估专家，14的受访者选择社会公众，只有8。1的受访者选择直属上级部门，6。2的受访者选择本单位成员。然而事实上，当前我国公共政策评估最主要的形式还是内部评估，最主要的评估主体也还是以官方為主〔11〕。现阶段我国的公共政策评估主体以官方为主，使得大多数政府在公共政策评估实践过程中，只是根据总体安排或以部门为单位，或以系统为一体，通过自下而上的总结报告等形式对本部门或本系统工作进行汇总，在此基础上，由行政机关对公共政策作出评估和评价。〔12〕也因此，领导干部对公共政策的认知情况与学术界的看法存在着较大的误差。如果从应然的层面来解读，这表明领导干部对评估主体多元化和独立性的期待；如果从实然的层面来解读，表明很多领导干部确实对实际状况缺乏了解。不过，针对您认为是否有必要开展公共政策评估的问题，91。9的受访者都回答是，回答否的受访者只占0。65。由此可见，尽管很多人对公共政策评估缺乏了解，但还是对开展公共政策评估的价值予以了肯定，表明绝大多数人都认可开展公共政策评估的必要性。
　　（二）具体看法
　　那么对于公共政策评估具体是如何开展的，大家又有何看法呢？
　　一是评估启动。公共政策评估如何启动，对于开展公共政策评估工作非常重要。针对您认为举行公共政策评估的起因通常是什么的问题，36。7的受访者选择上级部门要求，35。1的受访者选择某些政策的必要程序，14。6的受访者选择因社会关注而引发，而选择本单位自发评估的受访者只占5。8，另有7。8的受访者选择不清楚。由此可见，当前公共政策评估的发起，大都是因为外部的或客观的因素导致，很少因内部的或主观的自发而起。这或许可以解释为什么当前公共政策评估难以得到重视。
　　二是指标设置。针对您觉得当前公共政策评估的指标设置状况如何的问题，51的受访者回答不清楚，高达22。4的受访者选择不太科学合理，只有26的受访者回答科学合理，回答非常科学合理的受访者只占0。65。这一方面表明很多人对公共政策评估指标设置的状况不太了解，另一方面也表明公共政策评估的指标设置还存在很大的问题，有值得改进的空间。
　　三是标准制定。关于您觉得公共政策评估的标准是如何制定的这个问题，55。8的受访者选择委托第三方组织或专家制定，11的受访者选择上级部门有指导标准，11的受访者选择由相关单位成员制定，9。1的受访者选择没有制定统一的评估标准。可见，第三方组织或专家在公共政策评估标准制定中发挥的作用，具有较为广泛的认知。
　　四是结果运用。公共政策评估的结果运用，关乎公共政策评估的价值能否实现。针对您觉得公共政策评估的结果受到单位领导重视的情况如何的问题，选择最多的是一般重视，占比为51，其次是很重视，总结经验，帮助改进工作，占比为25，选择不清楚的高达17，选择不重视的占比为8。可见，在重视程度方面，受访者还是广泛认为单位领导只能达到一般的水平。这表明当前很多单位领导对公共政策评估结果运用的重视程度不够。
　　（三）实际开展情况
　　公共政策评估在各部门的实际开展，一直是备受关注的问题。当前对公共政策评估现状的研究也是理论层面居多，实证调研稀缺。那么，公共政策评估实际开展情况究竟是怎样的呢？以下结合调研的情况，略作概括分析。
　　一是个人参加情况。针对您是否参加过公共政策评估的问题，回答否的受访者占比为81。5，回答是的受访者仅占18。5。可见，绝大多数人没有参加过公共政策评估。
　　二是单位开展情况。针对近5年内，您所在单位是否开展过公共政策评估的问题，回答没有的受访者占比为76，回答有的受访者仅占24。可见，与个人参加公共政策评估很少相对应，开展公共政策评估的单位也非常少。对回答有的受访者进一步追问，近5年内，您所在单位举行过几次公共政策评估，37。3的受访者回答1～2次，17。3的受访者选择3～4次，8的受访者选择5～6次，选择7次及以上的受访者占比为9，回答不清楚的受访者占28。可见，总体上看，一方面，大家对单位开展具体频率不清楚的比例很高，另一方面，开展公共政策评估频率越高的部门数量总体呈現出递减的趋势。
　　三是组织机构情况。就您所在单位是否成立了评估工作领导小组或类似机构的问题，62。1的受访者回答了否，21。8的受访者选择不清楚，仅有16。1的受访者回答是。可见，成立组织机构的情况与开展公共政策评估的情况还存在着一定的差距，这似乎表明开展公共政策评估的部门不一定会成立相关机构。
　　四是财政支持情况。财政资金支持是公共政策评估工作顺利开展的重要保障。但事实上，公共政策评估最为欠缺的恰恰是资金支持。针对目前您所在单位是否有公共政策评估或类似专项资金的问题，58。1的受访者选择了没有，32。1的受访者选择不清楚，选择有的受访者仅占9。8。可见，公共政策评估资金缺乏的状况较为普遍。
　　五是群众参与情况。人民群众的广泛参与是公共政策评估科学有效的重要前提。但事实上，群众参与公共政策评估的状况并不容乐观。针对您觉得公众对开展公共政策评估（或绩效评估）的积极性如何的问题，回答非常积极的受访者仅占13，回答不积极的受访者占12，回答一般积极的受访者高达70。1。可见，公共政策评估普遍存在着参与积极性一般的情况，积极性很高的情况较为少见。
　　三、地方政府公共政策评估存在的问题
　　近年来，我国地方政府公共政策评估工作逐步展开，取得了一些进展，发挥了一些作用。但总体来看，公共政策评估仍然存在不少问题，需要采取有效举措，加以改进和解决。针对您认为当前公共政策评估的问题主要有哪些这一问题，以选择数量从多到少为顺序，结果依次是评估内容偏重政策实施的结果或效果，对政策制定、政策执行评估较少评估主体（开展评估的单位或个人）过少评估常常流于形式，缺乏实效评估主体缺乏独立性评估方法偏于定和评估指标过于关注经济发展等。下面围绕这几个方面展开论述。
　　（一）评估内容偏重政策产出
　　调研中，69。8的受访者认为，评估内容偏重政策实施的结果或效果，对政策制定、政策执行评估较少。公共政策都是因社会的需要，针对社会中出现的特定公共问题而制定的，是为了维护社会稳定，国家发展和谐，人民生活安定。〔13〕可见，公共政策都会有一定的产出和功能，对公共政策产出的评估是公共政策评估的一项非常重要的内容。在政策评估中，评判某项公共政策的最终标准是其产出的‘结果，即以‘结果为最终标准评判才能真实且准确地评判一项政策；以‘结果为最终标准评判才能最终评价一届政府的决策能力；以‘结果为最终标准评判才能有效地完成政府的绩效考核。〔14〕因此，直接的政策产出和间接的政策结果都是公共政策评估的重心所在，尤其是间接的政策结果可能更为重要。然而，实际的公共政策评估往往存在偏重直接的政策产出而忽视间接的政策结果的倾向。这可能是因为间接的政策结果往往需要一段时间才能够显现，而且难以量化、明晰化。同时，公共政策评估还存在另一个问题，即对政策制定和政策执行评估的关注不够。政策制定的好坏和政策执行的是否得力，都会影响一项公共政策的产出与结果。所以，公共政策评估应该从局部的视野转向整体的视野，加强对其他环节的关注。
　　（二）评估主体数量较单一
　　公共政策评估主体是直接进行评估的组织或个人。在公共政策评估中，不同的评估主体发挥着不同的作用。调研表明，67的受访者认为，评估主体太单一。这也是我国公共政策评估主体方面存在的一大问题。那么，评估主体太单一究竟所指为何呢？一些学者提出，长久以来，我国公共政策评估的主体都是以政府机关即官方为主的〔15〕。各级政府机关作为公共政策的制定者和执行者，同时又是公共政策的评估者；既当运动员，又当裁判员，往往很难具有超脱的地位。有学者指出：目前，我国公共政策评估主体往往还是各种政府组织，他们通常自己就是该项公共政策的制定者、执行者，公共政策评估结论与政策制定者和执行者有着直接的利害关系，积极的评价有助于提高决策者和政策执行者的声望和社会信誉，消极的评价则会危及相关人员的切身利益。从政策制定者和执行者角度看，他们总是希望政策评估有利于自身。〔16〕因此，各级政府如果是公共政策评估的唯一主体或者居于垄断地位的主体，会带来两个方面的问题：一是可能影响公共政策评估的客观性和公正性；二是可能制约公共政策评估的科学性。政府和公务人员不是专业的公共政策评估人员，不一定具备相关的专业知识。因此，评估主体过于单一，对于公共政策评估事业的影响可能弊大于利。
　　（三）评估工作缺乏实效
　　调研中，当前公共政策评估常常流于形式，缺乏实效获得了64。6的受访者的支持。这从另一个侧面表明公共政策评估形式化的问题颇为严重，已经引起了广泛的关注。从实践来看，公共政策评估形式化主要表现在三个方面：一是评估内容形式化。有些地方或部门在政策评估的内容选择上，过于原则化，缺乏实质性内容，让参加评估的人无所适从，从而影响了评估结果的实际价值。二是评估过程形式化。有些地方或部门在政策评估中走过场，甚至弄虚作假，有意识地对政策评估过程施加影响，以求评估结果符合其现实需要〔17〕。三是评估结果形式化。有些地方或部门或选择性使用评估结果，把政策评估作为炫耀业绩的工具；或干脆不重视，甚至束之高阁，对政策评估的负面结论遮遮掩掩〔18〕。公共政策评估形式化极大地损害了公共政策评估的真实性和有效性，是需要着力解决的现实问题。
　　（四）评估主体缺乏独立性
　　评估主体缺乏独立性，也是大家较为广泛的一个共识，获得了55。5的受访者的支持。从各国的实践看，独立的政策评估组织既是保障政策评估客观、公正的前提，也是政策评估体系趋于成熟的重要标志之一。〔19〕可见，评估主体的独立地位是非常重要的，但是我们国家还没有建立起正式的、独立的、专业化的政策评估组织〔20〕。这可以从两个方面来理解：一方面，从中央到地方各级政府内部都设有相关的政策评估组织，这些组织本身就是政府系统的一部分，很难摆脱对上级或同级政府的依赖性；另一方面，民间的政策评估机构数量较少，掌握的资源有限，在资金来源和信息来源方面都对政府有一定的依赖性〔21〕。因此，如何培育和发展独立的公共政策评估组织，仍然是亟待完成的一项重要任务。
　　（五）评估方法偏于定性
　　毫无疑问，公共政策评估需要科学的方法。我国当前的公共政策评估方法还处于比较单一和落后的状态。最主要的表现就是，定性评估方法居于主导地位〔22〕。调研中，38。6的受访者选择了评估方法偏于定性。定性方法侧重于用语言文字描述、阐述及探索事件、现象和问题。这种方法不需要涉及数字技术和方法，具有速度快、方便和直接的优点，能够使党和政府迅速掌握政策实施的情况，但受政治气候和政府官员素质的影响较大，科学性、客观性难有保障。〔23〕因此，尽管定性的方法有一些优点，但是其弊端也非常明显。在定性评估方法中，评估的标准往往更加重视意识形态以及道德的作用，可能会用价值判断取代事实分析〔24〕。这就让公共政策评估有过多的主观性，从而影响其客观公正性。
　　（六）评估指标过于关注经济发展
　　公共政策评估指标是公共政策评估的核心内容，指标设计是否合理关乎公共政策评估的成败。公共政策评估指标设计的基本原则是完备性，应该客观、真实、全面地反映执行中的公共政策属性〔25〕，但我国当前的评估指标往往比较单一。有学者指出，在政策评估过程中，上级政府对下级政府地方政策、官员政绩的评估指标，主要是依据区域GDP增长情况、经济投资和政府财政税收的数额规模等侧重于经济建设的硬性指标〔26〕。事实上，在很多有关政策评估的著作和论文中都可以找到类似的观点〔27〕。然而，公共政策評估过于注重经济建设指标，可能会带来较多负面影响，如牺牲了环境、妨碍了社会公平正义等。从深层次来说，公共政策评估指标反映出一个国家的经济社会发展重心。长期以来，我国以经济建设为中心的政策取向，带来了一系列的政策产出。在一定时期内，公共政策评估指标反映这种政策取向也是合理的，但是伴随着我国经济社会的发展，这种单一指标就不再合理了。针对分配领域存在的突出问题，党的十七大报告指出，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。因此，公共政策评估指标体系也应该更加注重公平等价值的作用，而适度减少经济增长指标的权重。
　　四、地方政府公共政策评估存在问题的原因
　　地方政府公共政策评估存在问题的原因有哪些，是一个众说纷纭的话题。总体上说，可以归纳为主观、客观、历史和现实等层面的原因。这也可以从本次调研中得以印证。
　　（一）现实原因：管理体制的制约
　　毫无疑问，现实管理体制的制约是造成我国政府公共政策评估问题的重要因素。75的受访者认为，造成公共政策评估问题的原因是现实中受管理体制制约。那么，哪些现实的管理体制可能会影响政府公共政策评估呢？
　　第一，从干部的角度来说，有两个方面的体制可能会影响公共政策评估。一是干部任用体制。我国地方政府中各级干部，尤其是政府主要干部的任免权或提名权掌握在上级管理者手中，上级政府对下级干部的管理已经形成了我国各级政府干部管理的主要模式。〔28〕在这样的干部人事管理体制下，上级管理者对地方各级干部的影响是非常大的，甚至是决定性的。因此，在现实中，甚至出现了唯上不唯下的不正常现象。在公共政策制定与执行中，这种情况也在一定程度上存在着。地方领导干部在对其制定和执行的政策进行评估时，常常会根据上级领导和其本人的价值偏好来决定是否应对政策进行评估。〔29〕二是干部评价机制。干部评价机制是否科学合理会对各级领导干部在政府公共政策评估中的行为产生直接的影响。一方面，干部评价机制中如何看待公共政策评估的结果会直接影响干部对公共政策评估的态度；另一方面，干部评价是否过于看重经济发展，也会影响各级干部在公共政策评估中是否把经济发展放在突出位置。
　　第二，从组织的层面来说，政府所处的体制环境也会影响公共政策评估的开展。在我国，主要有几对关系构成了地方政府的体制环境。一是中央与地方的关系。我国是中央集权制，从法理上来说，地方的权力来自中央授权，中央可以领导地方。但是在现实的政治运作中，地方的利益并不总是与中央的利益相一致，有时甚至会发生利益冲突。由于这种利益关系差异和冲突的存在，地方政府在评估中央政策执行和地方政策时势必带上自身利益的烙印，这就很难客观公正地评估某项政策绩效。〔30〕二是政府与人大的关系。从法理上来说，民主集中制作为党的根本组织原则决定了人大作为权力机关的最高地位。全国人大是最高国家权力机关，各级地方人大是相应层级政权的地方国家权力机关。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督。但是在现实的权力运作中，人大有时难以监督到位，无法成为一种外在的强制力量，督促政府的公共政策评估工作有效开展。三是政府与司法机关的关系。在很多地方政府，由于司法机关的人力、物力和财力或多或少地受到地方政府的牵制，大大影响了司法机关对地方政府政策运行过程的监督。〔31〕因此，提高司法机关的地位，让司法机关发挥应有的监督作用是当务之急。党的十八届三中全会提出：推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。这一制度如果得到落实，将大大提升司法机关的地位，改善司法机关对政府的监督效能。
　　（二）主观原因：领导不够重视
　　在主观原因中，领导的重视度也是一个非常重要的因素，得到了大家的广泛认可。问卷调研显示，69。2的受访者认为，公共政策评估问题的原因是主观上领导不够重视。这也反映了领导在公共政策评估体制中的重要地位。针对您觉得公共政策评估的结果，受到单位领导重视的情况的提问，47的受访者回答一般重视，只有24的受访者回答很重视，总结经验，帮助改进工作，还有15的受访者回答不清楚，7的受访者回答不重视。可见，尽管有些领导很重视公共政策评估工作，但是更多的情况则是，领导对公共政策评估的重视程度还不够。
　　从具体的表现来看，领导不重视公共政策评估的原因主要有以下几种：一是排斥公共政策评估。有些领导认为公共政策评估可有可无，所以能不评估的尽量不评估，甚至直接拒绝开展公共政策评估。二是形式主义对待公共政策评估。有些领导以应付的态度对待公共政策评估，只注重抓好形式上的工作，而不注重从内容上下功夫，让公共政策评估表面上风风光光，实质上没有多大意义。三是工具主义对待公共政策评估。有些领导只将公共政策评估当作歌功颂德的工具或用以证明客观资源不足，以获取更多政策资源。为了达到目的，有些领导在公共政策评估中往往只突出成绩，而忽略不足；只强调外在困难，而忽略内在过失。四是故意歪曲利用公共政策评估。有些领导为达目的不择手段，甚至可能在公共政策评估中黑白颠倒，罔顾事实。无论实际状况如何，他们都想方设法获得良好的评估结论，从而借评估使效果不佳、绩效不良的政策合理化，借评估以推卸自己应负的责任或将责任推给他人〔32〕。
　　（三）历史原因：理论与实践的滞后
　　我国公共政策评估存在问题的原因还在于历史上缺乏评估经验。历史会影响今天的现实。无论从理论上还是从实践上，公共政策评估的历史积淀都会在现实中有所反映。调研表明，53的受访者认为，历史上缺乏评估经验是造成今天公共政策评估问题的原因之一。可见，过去的经验对今天的影响是能够为大家所认同的。这些经验具体来说，既包括实践经验，也包括理论研究的经验。
　　第一，从实践上来看，我国的公共政策评估起步较晚。一般认为，现代公共政策评估起源于西方国家。早在20世纪30年代，美国就开始对为了应对经济危机而推出的罗斯福新政的效果进行政策评估。此后，其他西方国家也逐渐重视对干预经济和社会管理的政策效果进行评估。这时的公共政策评估侧重于实验的方法。20世纪60年代初，政策评估的模式逐渐转向实地实验。20世纪90年代以来，公共政策评估在世界范围内都成为热点〔33〕。而在我国，公共政策评估从20世纪80年代才起步。从一定的范围来看，直到今天，很多地方的公共政策评估还主要表现为经验总结、工作汇报和座谈会等形式，与真正意义上的政策评估还相去甚远〔34〕。可见，我国的公共政策评估实践还是比较落后的。当然，也应该看到，最近这些年，伴随中央文件对决策科学化、民主化的高度重视，一些地方也开始进行公共政策第三方评估的探索与尝试。
　　第二，从理论上来看，我国公共政策研究还处于引进和介绍阶段。西方国家在公共政策评估方面，理论的产生先于实践，其过程大致可以分为五个阶段：第一代评估是从1910年到第二次世界大战期间，特征是测量，认为政策评估就是测量结果；第二代评估是从第二次世界大战到1963年，特征是描述，认为政策评估就是描述事实，强调政策评估的价值中立；第三代评估是从1963年至1975年，特征是判断，认为政策评估体现为个体判断；第四代评估是从1975年至20世纪末，特征是回应性建构主义，认为政策评估就是政策建构，就是政策制定的过程；第五代评估就是21世纪以来，特征是协商，强调评估过程的民主参与和协商对话〔35〕。相对而言，我国的公共政策评估理论研究起步较晚，理论的建构不足，还没有建立起具有创新意义的完整的理论体系，对实践的负面影响也较为明显。有学者指出，我国公共政策评估还远远没有建立起系统的、完备的、适宜的理论指导，导致现阶段我国为数不多的政策评估在实践中具有很大的盲目性：不清楚评估的最终目的，不明确评估的现实标准，不确定评估的具体内容，不肯定评估结论的实际作用〔36〕。因此，我国公共政策评估的理论研究还需要大大加强。
　　（四）客观原因：财力的限制
　　公共政策评估工作是一項复杂的工作，需要投入一定的人力、财力和物力。但事实上只有很少的单位或部门能够充分重视这一问题，大多数单位或部门都不愿意投入太多的资源。调研结果也显示，40的受访者认为，公共政策评估存在问题的原因之一是客观上受单位财力限制。
　　具体来说，这种财力限制主要分为几种情况：一是总体的财政匮乏。中华人民共和国成立以来至改革开放初期，我国经济社会发展的总体水平还不够高，各级政府财政收入也有限。有限的财政资源只能用于重点领域和重点环节。相较于政策制定与执行，公共政策评估往往是被忽视的环节。二是人为的经费不足。伴随着改革开放的步伐，人民生活水平不断提高，政府的财政收入不断增加，财政总体匮乏的局面得到了很大的改善，很多地方的财政经费非常充裕。然而，财政经费充裕并不意味着公共政策评估的经费就充足，有些人为因素仍然会导致经费不足。主要包括两种情形：一是对已经纳入预算的公共政策评估项目不予以足额拨款，导致公共政策评估经费存在缺口；二是对公共政策评估经费予以截留或挪作他用，导致公共政策評估经费短缺乃至消失。究其原因，可能是对公共政策评估的重要性缺乏认识，也可能是出于自身利益考虑，认为公共政策评估会产生不良影响，从而消极抵制。无论怎样，都影响了公共政策评估经费的有效保障。由此，评估经费短缺成为制约我国公共政策评估工作的一大难题。
　　五、地方政府公共政策评估的推进策略
　　针对地方政府公共政策评估存在的问题，如何推进地方政府公共政策评估工作？根据调研，多项举措都获得了广泛的支持。按照受访者选择的比例高低排序，依次是构建科学的评估指标体系提高重视程度完善评估结果的运用机制创新评估方式方法推进评估主体多元化推进公共政策评估法制化加强公共政策评估研究与宣传。所有选项的支持率都超过了68。可见，大家就如何推进地方政府公共政策评估工作达成了一些共识。
　　（一）丰富内容：构建科学的评估指标体系
　　一项公共政策评估的内容与方向是否科学合理往往关乎公共政策评估工作的成败，而公共政策评估的内容与方向又是由政策评估的指标体系和评估标准决定的。因此，构建科学合理的评估指标体系与评估标准对于公共政策评估具有前提性和基础性意义。调研中，构建科学的评估指标体系获得了89。6的受访者的支持。但是，当前我国政府公共政策评估指标和标准的构建还存在不少问题，主要包括五个方面：一是评估指标内容抽象，难以衡量〔37〕；二是评估指标设置过于复杂，让评估难以操作；三是评估设置不科学，存在指标缺失和指标污染等情况〔38〕；四是评估指标权重不合理，有些指标权重过大，有些指标权重过小；五是评估指标设计五花八门，各自为政，缺乏顶层设计等。构建一套科学合理、简洁实用的评估指标体系是必要的。事实上，早在2006年，就有学者尝试构建政策评估的指标体系。宋健峰，袁汝华等从政策的制定、实施、绩效三个部分着眼，设计了包含12个一级指标和17个二级指标的指标体系。这些指标涵盖两个方面：一部分是通用指标，用以反映政策评估中的共性问题；一部分是可变指标，用以根据实际情况进行调整〔39〕。这一指标体系从公共政策过程出发，结合公共政策的基本理论进行设计，有一定的科学性、合理性。如果进一步结合实际情况，将其中的一些指标具体化、可操作化，对于构建一套科学合理、简洁实用的评估指标体系是有所助益的。大数据时代，公共政策评估的指标体系构建，也能够以大数据技术为基础，通过大数据分析为指标体系的建构提供更为坚实的支撑。
　　（二）强化认识：提高对评估的重视程度
　　如前所述，领导干部不够重视，也是当前造成公共政策评估问题的原因之一。调研中，78。6的受访者认为应该提高重视程度。可见，这一点已经形成了较为广泛的共识。因此，强化对公共政策评估的认识，提高各级领导干部对公共政策评估的重视程度，也是推进公共政策评估工作的一项重要举措。一是加大培训力度。要通过培训让人们摒弃过时的观念，重新认识和深刻理解公共政策评估的作用和价值，尤其要充分认识公共政策评估可以促进政策科学化和民主化。二是端正评估工作指导思想。公共政策评估的根本目的是促进领导者作出更好的决策并有效执行，从而让公共政策最大化发挥效用，更好地为政策对象服务。要努力克服一些不端正的思想和态度，避免把政策评估当作邀功请赏的工具和手段〔40〕。三是加大问责力度。对于不重视公共政策评估、在评估中走形式走过场甚至弄虚作假的领导干部，要从负激励的角度，切实做好问责工作。这样，真评估的机关和个人才能受到公正的对待，才能继续保持他们参与评估的积极性和主动性。
　　（三）完善机制：建立法制化、实效化的机制
　　制度和机制更具有根本性。健全的制度和机制，才能更好地保障公共政策评估工作的开展。调研中，78。3的受访者赞成完善评估结果的运用机制，72的受访者认为应该推进公共政策评估法制化。这都涉及公共政策评估制度和机制的建设与完善问题。首先，要推进公共政策评估法制化，通过立法规范公共政策评估主体、客体的权力与责任，明确公共政策评估的原则、类型和程序，保障评估资金的到位和评估结果的公开与应用；同时也要确定评估机构的职能，评估人员的组成办法等〔41〕。其次，要进一步完善公共政策评估结果的运用机制。当前，公共政策评估结果的运用存在随意性、形式化和方式单一等问题，需要从制度机制上予以解决。具体来说，要完善评估结果的公开和接受监督机制、评估结果运用的激励机制、评估结果反馈和运用的责任机制以及评估结果评价的申诉机制等〔42〕。最后，要建立公共政策评估资金的保障机制。根据国外的经验，建立公共政策评估基金是一种较为可靠的办法。政策评估基金可以由立法机关通过立法程序建立，资金来源可以是公共财政，也可以是社会捐赠。公共政策评估基金需要保持一定的独立性，既能保障评估工作的资金支持，促进专业评估机构的发展，也能防止评估机构对政府部门的依赖，从而影响评估的公正性〔43〕。
　　（四）创新方法：充分利用大数据技术
　　毫无疑问，公共政策评估需要通过一定的方式方法来完成。不同的评估方法具有不同的优势，需要根据不同的情况予以采用。目前常见的评估方法有前后对比法、对象评定法、专家判断法、自我评定法等；政策评估的技术主要有计划评判技术、重要路径法、成本利益分析、成本效能分析等。〔44〕这些评估方法和技术都各具特色，都可以在不同的情况下发挥其特长。科学的评估方式方法可以让评估工作事半功倍。然而，现有的方式方法已经无法满足当前形势发展的需要了。调研中，77。3的受访者认为应该创新评估方式方法。大数据时代的到来，为公共政策评估方式方法的创新提供了有利条件。大数据技术可以对其进行清洗、过滤、存储、挖掘，分析有用的数据信息，从而得出有效的评估结果。这就要求我们一要大力培养大数据人才，尤其是懂公共政策的大数据人才，二要积极开发更多的大数据技术，更好地为公共政策评估服务。
　　（五）培育主体：实现评估主体多元化
　　公共政策评估主体多元化已经成为广泛的共识。调研中，78。3的受访者选择应推进评估主体多元化。如上所述，我国公共政策评估面临的突出问题是，公共政策评估主体单一，主要是政府内部组织开展，即使有第三方评估组织或人员参加，也与政府部门存在千丝万缕的联系，缺乏独立性。这一问题可能导致人情评估奉命评估形式评估等负面现象〔45〕。因此，必须推进公共政策评估主体的多元化。一是推进建立独立的公共政策评估组织。一般而论，越是公共政策评估搞得好的国家，独立的公共政策评估组织发展得也越好；反之亦然，越是公共政策评估组织发展得好的国家，公共政策评估工作开展得也越好。独立的政策评估组织的存在，可以和政府内部的评估体系形成竞争关系，不仅有利于降低行政成本，而且能够在一定程度上提高评估的质量和效率〔46〕。二是培养公共政策评估专业人才。公共政策评估需要大量有较高技术能力和理论素养的专业人才，但是我国目前这些人才还比较匮乏，所以大力培育公共政策评估专业人才势在必行。三是动员广大群众参与公共政策评估。人民群众对政策效果的关注，在政策评估中的积极参与，会促使政府提供的公共服务更能符合群众的需要，从而提高公共服务的质量。〔47〕人民群众只有参与公共政策评估，才能够让公共政策评估更加科学有效地、全面地反映意见与情况。四是利用大数据技术形成公共政策评估方案，并最终分析得出公共政策评估结论。
　　（六）加强研究与宣传：让评估新理念普及化
　　公共政策评估的现状表明，推进此项工作，不仅需要加强理论研究，也需要加强宣传教育。调研中，68。5的受访者认为应该加强公共政策评估研究与宣传。尽管有超过一半的受访者支持这一点，但与其他选项相比，对该项举措的支持率还是位列末端。这表明，还有很多人没有认清加强研究与宣传的重要性。
　　第一，要加强公共政策评估理论研究。我国公共政策评估研究起步较晚，目前还没有建立起一套具有特色的理论体系，公共政策评估方法体系尤其薄弱，更不用说建立一套成熟的完善的方法体系了〔48〕。公共政策评估的理论研究需要在公共政策基础理论、公共政策评估标准体系、公共政策评估具体方法以及公共政策评估等方面强化〔49〕，尤其要着力构建一套本土化的公共政策评估理论。
　　第二，要加强公共政策评估的宣传。即使在公共政策研究领域，对公共政策评估的研究也较为薄弱。也因此，很多人可能都不明白公共政策评估的具体涵义。即使是研究公共政策的学者也未必能够充分认识公共政策评估工作的重要性，更不用说政府部门的实践工作者和普通老百姓了。要利用各种媒介包括网络、电视、报纸、杂志、会议等渠道加大宣传力度，让政府部门、政策评估工作者甚至全社会，都能够充分认识公共政策评估的内涵与意义〔50〕。
　　六、小结与研究局限
　　（一）小结
　　1。公共政策评估实证研究需要加强
　　虽然我国公共政策评估的研究总体上已经取得了很大进展，但是相比决策环节和政策执行环节的研究来说，公共政策评估研究还有很大的不足。因此，加强地方政府公共政策评估的实证研究很有必要。正是在这样的背景下，课题组开展了问卷调研，以了解地方领导干部如何评价或者看待公共政策评估，以及公共政策评估的实践状况。
　　2。公共政策评估可以促进决策科学化
　　调研中，90。9的受访者认为公共政策评估让公共政策制定更加科学。此外，检验公共政策的效果和推进公共政策贯彻实施也得到了大家的认可。令人深感意外的是，提高政府管理水平在所有选项中获也得了较广泛的支持。可见，实践工作者已从实际工作的角度，对公共政策评估在提高政府管理水平方面的重要作用给予了广泛肯定。
　　3。地方政府公共政策评估实践状况不容乐观
　　调研中，仅18。5的受访者参加过公共政策评估；近5年内，受访者所在单位开展过公共政策评估的仅占24；仅16。2的受访者得知成立了相关组织机构；仅9。7的受访者指出所在单位有公共政策评估或类似专项资金；仅13的受访者认为群众非常积极地参与公共政策评估。因此，总体来看，地方政府开展的公共政策评估实践还是比较少的。
　　4。调研证实了公共政策评估研究的一些观点假设
　　对于公共政策评估的问题、原因与对策，学术界已经有了一些基本的观点。问卷调研印证了其中一些观点仍然适用。比如，公共政策评估内容偏重政策实施的結果或效果、评估主体过少、评估常常流于形式、评估主体缺乏独立性、评估方法偏于定性等。为了解决这些问题，就需要从构建科学的评估指标体系提高重视程度完善评估结果的运用机制推进公共政策评估法制化创新评估方式方法推进评估主体多元化加强公共政策评估研究与宣传等方面着手。当然，还需强调的是，大数据时代为公共政策评估提供了新的机遇和挑战。
　　（二）研究局限性
　　本研究还存在不少局限性。一是研究的样本较少；二是量化分析较为粗浅，还应该进行一些相关性分析；三是只有问卷调研，没有进行访谈分析来提供佐证；四是地方领导干部的看法与公共政策评估的实践存在一定差距。当然，有限的研究也并非毫无意义，可为进一步的研究和实践的推动提供些许镜鉴。
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