关于政府购买服务的采购管理

　　【摘要】本文首先从内涵上和外延上阐述政府购买服务与政府采购二者之间的关系。其次阐述了推进和规范服务项目政府采购的基本思路，针对服务项目的不同特点，探索与之相适应的采购方式、评审制度与合同类型，建立健全适应服务项目政府采购工作特点的新机制。第三是通过介绍有关政府采购预算与采购计划的编制、服务项目采购的需求管理、服务项目采购活动的开展和信息公开和服务项目采购的履约验收以及服务项目采购资金支付，进一步明确服务项目政府采购的相关管理。
　　【关键词】政府购买；服务；政府采购
　　政府购买服务属于政府采购的范畴，应当遵循政府采购法律法规和有关制度的规定。党的十八届三中全会决定提出推广政府购买服务。对于政府购买服务与政府采购的概念，从内涵上看，政府购买与政府采购没有实质上的差别；从外延上看，二者略有差异。服务采购的主题范围要大于政府购买服务。服务采购的主体是指各级国家机关、事业单位和社会团体组织；而政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位，党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可以购买服务方式提供的公共服务以及履行服务。不具备行政管理职能的事业单位服务项目采购，属于政府采购范围，但不属于政府购买服务范围。
　　一、推进和规范服务项目采购的主要思路和措施
　　推进政府购买服务是一项新的改革任务，既涉及与现有政府采购服务的制度规定保持一致，又要与政府职能转变、实施事业单位分类改革以及社会力量培养发展相结合，创新采购方式，简化采购程序。推进和规范服务项目政府采购，基本思路是按照方式灵活、程序简单、竞争有序、结果评价的原则，针对服务项目的不同特点，探索与之相适应的采购方式、评审制度与合同类型，建立健全适应服务项目政府采购工作特点的新机制。主要措施为：
　　（一）明确政府采购服务分类。根据现行政府采购品目分类目录，按照服务受益对象可将服务项目分三类：第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买服务，如公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护等。第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务，如法规政策、发展战略、标准制定的前期研究和后期宣传、法律咨询等。第三类为增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务，包括以物为对象的公共服务和以人为对象的公共服务。前者如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务等，后者如教育、医疗卫生和社会服务等。在政府采购法实施条例中，将服务项目的第一类和第二类统称为政府自身需要的服务。为加强对政府购买服务工作的指导，避免在实际工作中因政府购买服务目录与政府采购品目分类目录的分类不同而出现相互脱节的问题，及时掌握政府购买服务的相关信息，要建立购买服务目录与采购品目目录的对照关系，以更好地做好政府购买服务工作。
　　（二）简化采购方式变更的审核要求。采购人应当按照政府采购法律、法规及有关制度规定，根据服务项目的采购需求特点，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商及单一来源采购方式。对于申请采用公开招标以外的采购方式的，按照《中央單位变更政府采购方式审批管理办法》（财库〔2015〕36号）的规定履行报批手续，除申请单一来源采购方式需提供专业人员论证意见外，申请其他非公开招标方式的，只需提供预算单位内部会商意见。对于公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购的，为落实中央、国务院关于大力推进政府购买公共服务改革的政策要求，可申请实行单一来源采购方式。
　　（三）探索新的政府采购合同类型和管理形式。各部门可以根据政府采购服务项目的需求特点，在现行购买、委托、租赁、雇佣等合同类型外，探索研究价格不确定（成本补偿）、数量不确定、期限不确定（长期战略合作）、特许经营服务等新型政府采购合同。对于特定项目可适当延长采购期限，采购需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目，在年度预算能保障的前提下，采购人可以签订不超过三年履行期限的政府采购合同。
　　（四）推进政府采购服务项目绩效评价。建立绩效评价与后续采购相衔接的管理制度。按照全过程预算绩效管理制度要求，加强服务项目政府采购绩效评价，对项目的资金节约、政策效能、透明程度以及专业化水平进行综合、客观评价。依据绩效评价结果，对于优质的政府采购服务供应商可以在后续采购中给予评审优惠或者优先考虑。对于长期合作且服务优秀的供应商，其年度社会公开评价的结果，可以作为继续履约或向其重新开展采购的依据。
　　二、服务项目政府采购的有关程序及要求
　　服务项目的购买过程要执行政府采购的一般性规定，考虑到服务项目的特点，在管理上也有一些新的要求。
　　（一）关于政府采购预算与采购计划的编制。采购人应当按照财政部门预算编制文件要求，完整编制政府采购购买服务的有关政府采购预算。对于列入集中采购目录或采购限额标准以上的政府购买服务项目预算，要同时反映在政府采购预算的服务采购预算中，与部门预算一并报送财政部门审核。采购人应当在部门预算下达后，及时编制政府采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动，不能用部门预算代替政府采购实施计划。
　　（二）关于服务项目采购的需求管理。（下转第65页）（上接第48页）推进采购人、集中采购机构制定完整、明确、符合国家法律法规以及政府采购政策规定的服务采购需求。制定采购需求时，应当以满足实际需求为原则，不得擅自提高经费预算和资产配置等采购标准，同时还要广泛征求相关供应商和专家的意见，对于公众服务项目，还应当征求社会公众的意见，以真正满足社会公众的需求。同时，要加强采购需求制定相关的内控管理。采购人、集中采购机构应当明确相关岗位的职责和权限，确保政府采购需求制定与内部审批、采购文件准备与验收等不相容岗位分设。
　　（三）关于服务项目采购活动的开展和信息公开。采购人应当对服务项目按照既定的采购方式和相对应的流程开展采购活动，及时向社会公开相关信息。在指定媒体上发布采购项目信息，在招标文件、谈判文件中公开采购项目预算金额。采用单一来源采购方式的，应当就唯一供应商名称、专业人员论证意见等信息在指定媒体上公示。按规定程序确定承接主体后，采购人、采购代理机构应当在指定媒体上公告中标（成交）结果，并与所确定的承接主体签订服务合同，合同签订之日起2个工作日内，应当将政府采购合同在指定媒体上公告（合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外）。同时，中央预算单位采购合同的副本扫描件要通过政府采购计划管理系统，及时报财政部国库司备案。
　　在采购过程中，各预算单位要按照公平、公正、公开原则，积极开展向社会力量购买服务工作，确定承接主体。要针对性培育和发展社会力量。对于有服务区域范围要求、但本地供应商无法形成有效竞争的服务项目，采购人可以将大额项目拆分采购、新增项目向原供应商外采购等措施，培育和发展市场多元主体，促进建立良性的市场竞争关系。
　　（四）关于服务项目采购的履约验收。完善履约验收管理制度。采购人或者采购机构应当按照采购合同规定的服务标准组织履约验收，并出具验收书，验收书应当包括每一项服务标准的履约情况。第二类服务项目，供应商提交的服务成果应当在政府部门内部公开。第三类服务项目，验收时可以邀请第三方评价机构参与出具意见，验收结果应当向社会公告。以人为对象的公共服务项目，验收时还应按一定比例邀请服务对象参与并出具意见。鼓励引入政府采购履约担保制度。对于金额较大、履约周期长、社会影响面广或者对供应商有较高信誉要求的服务项目，可以探索运用市场手段，引入政府采购信用担保机构，通过履约担保促进供应商保证服务效果，提高服务水平。
　　（五）关于服务项目采购资金支付。各中央预算单位要按照单位与供应商的合同约定对合同履约情况进行验收，申请支付资金。财政不要对中央单位备案的合同信息和支付信息进行审核并支付资金。
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