党政分开内涵与可行性研究

　　（内蒙古科技大学包头师范学院，内蒙古包头014030）
　　【摘要】一段时间以来，对邓小平的党政分开思想存在误读，而党政分开是一个在特定历史时期形成的具有特定内涵的概念，因此如何了解党政分开的内涵和改进现有党政关系，是本文讨论的重点。
　　【关键词】党政分开；新型党政关系；政治体制改革
　　党政分开近些年来已经很少为人们所提及。但在党的十八大报告中指出，要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。这涉及到理论上的一个重大问题，即党政关系问题。30多年来，围绕着党政关系，人们主要形成了党政合一与党政分开两种模式之争，其中包含着很多正确的观点，但也存有失之偏颇的看法。这其中就包括对邓小平同志提出的党政分开思想的误读。
　　一、我国党政关系的产生与演变
　　早在民主主义革命时期，中国共产党就在广大的革命根据地建立起工农民主政权。第一次国内革命战争时期，党的领导层就注意到处理好党政关系的问题的重要性。1928年11月25日，毛泽东在给中共中央的报告中指出：以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。1929年，周恩来也指出：党管一切这口号，在原则上、事实上都是不通。党只能经过党团的作用做政治的领导。抗日战争时期，各根据地政权实行三三制，党政关系处理得比较好。后来，为克服各个根据地分散主义，党的领导机关提出要实行党的一元化领导的主张，加之战争年代对群众动员的客观需要，也助长了以党代政体制的形成。建国初期，党和国家领导人都不同程度地意识到了党政不分的弊端，努力在实践中克服这种不良现象。然而，之后的一系列政治灾难把党政分开的呼吁声淹没在阶级斗争中。在当时特殊的环境下，党政不分、以党代政的政治体制被不断强化。改革开放以来，我党在党政分开方面做了大量的工作，取得了一定的成效。但党政不分的弊病，在各级国家机构中仍普遍存在，并没有从根本上得到解决。正如邓小平所言，社会主义国家的政治体制都是从苏联模式来的。因而，中国的党政关系也受苏联的党政合一模式的影响，加上我国幅员辽阔，多年的革命战争环境下，我们也不得不强调党的一元化领导。1978年，邓小平在十一届三中全会作的主题报告中指出，过去加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径。对此，必须进行改革，实行党政分开。1986年邓小平指出，政治体制改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。这说明，党政分开的基本要求，就是科学地认清党政职能的性质和职权范围，克服党政不分、以党代政、机构重叠、职责混淆等问题，党委不再对行政进行干预，集中精力管好大事，从而建立新型的党政关系。
　　二、党政分开的可行性与现状
　　最初的党政分开发展模式有两种选择：一是西方国家政党政治的模式，虽然它有许多现成的经验可循，但并不适合我们中国国情；二是选择适合中国国情的党政分开之路。其观点就是在坚持党的领导的前提下，实行党政职能分离，只有从根本职能上加以界定才能使党政机构各司其职。党组织在重大政策的决策权、重大人事的推荐权以及思想政治工作和监督权这些领域，把党和政的关系更好地整合起来。这有两个基本要求，一是党要高度重视人民代表大会的工作，通过在人民代表大会的有效工作，掌握国家的立法决策权和重大人事任命的推荐权；二是党要高度重视思想政治工作和检察监督工作，党在政府、司法、学校、医院、企业、公司以及社会团体组织中的各级组织，主要做好思想政治工作和检察监督工作。各级党的组织在各行业和社会组织中起着思想教育和监督制约作用的思想，党的领导机关集中精力管党，管路线、方针、政策，管重要干部的使用，还要拿出相当大的精力做思想政治工作，这样才能有利于加强和完善党的领导。中国共产党在整个国家政治体系中不仅处于政治权力的核心位置，还位于统领社会主义现代化建设的各项事业的领导地位，由此决定了黨与国家政权的关系上比西方党政关系更为紧密。因此我国的党政分开思想，既不是西方国家的党政分开模式，更不是要把党和政绝对地分开来。它实际上包含了党政关系既可分又可合的全面的认识观点。
　　三、构建党政分合的新模式
　　实行党政分合的新模式，要求我们对原有的党政关系进行一番分开和整合的重构，并且分和有度的该分的坚决分出去，该合的坚决合起来。党的十六大提出依法执政理念，并对党政关系作了这样的规定：按照党总揽全局，协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定的职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。这是我国在处理党政关系上的一个新突破，为构建新型党政关系指明了新方向、新路径，即分合有度。分合有度中度意味着无论是分还是合都要适度到恰到好处，应该有法度。例如：分合到什么程度，采取什么样的模式、不能依主观愿望，必须依情势而定，都要依法而行，依制度而为。这是党政关系现代化的关键，也是党政关系的核心之所在。而这恰恰又是我们最为薄弱的环节。在这个问题上我们主要存在两方面的问题：一是党政关系缺少制度法规。目前我们还没有制定政党法，也没有关于调整规范党政关系的专门制度，所以党政关系如何调适无章可循，无法可依；二是虽然有一些文件规定，但比较笼统抽象，无法操作，即使违背了规定，也没有制度能够约束。因此，强化依法执政的理念，努力推进党的执政方式的法治化是理顺党政关系的关键。总之，我们在今后处理党政关系的时候，一定要吸取经验，必须立足于我国现阶段社会政治、经济和文化发展的实践和趋势，以保障国家的团结、稳定、发展和人民的安居乐业为基础，在科学发展观的思想指导下，努力实现国家各项事业的和谐发展。