基于财务信息披露的地方政府债务融资管控机制研究

　　摘要：构建规范的地方政府债务融资管控机制能有效管控地方政府的债务融资行为，而政府财务信息披露对地方政府债务融资具有深远影响，所以文章从政府财务信息披露视角构建地方政府债务融资管控机制。首先浅析地方政府债务融资的系统性风险，论证构建地方债务管控机制的必要性；再分析政府财务信息披露对地方政府债务融资管控的影响，验证构建基于财务信息披露的地方政府债务融资管控机制的可行性；进一步探讨了政府审计、财政分权、政府治理等环境因素对政府财务信息披露与地方政府债务融资关系的调节作用；最后从提高政府财务信息质量、完善政府财务信息披露制度、改善制度环境、构建地方政府债务融资风险管控机制等四个步骤构建地方政府债务融资的管控机制。
　　关键词：地方政府债务融资信息披露管控机制
　　十年来地方政府进行大量债务融资，到如今地方债务已形成规模大、结构复杂等特点，而政府财务信息披露不到位，极不利于管控地方债务融资。本文从政府财务信息披露视角出发，研究地方政府债务融资管控机制的构建。
　　一、地方政府债务融资的系统风险分析
　　现如今地方政府主要是依赖土地财政收入来偿还债务，而近年来房地产行业不景气，政府土地收入一旦出现问题，债务的偿还就难以保證。而地方政府通过商业银行、融资平台、地方债券等各种方式进行融资，最终会导致地方政府的总债务风险发生变化，进而引发系统性风险。
　　一是地方政府无论是直接从商业银行贷款还是通过融资平台间接贷款，一旦债务过度堆积，都会直接影响到借贷的商业银行，甚至波及整个地区的金融系统；二是融资平台发行城投债和地方政府直接发行地方债券融资一定程度上都以政府信用作为担保，债务的偿还对政府的信用产生影响，就会形成政府的信用风险，最后甚至引发宏观经济风险。风险传导如下图所示：
　　二、政府财务信息披露对地方政府债务融资的影响机理分析
　　由于地方政府债务融资会引发严重的系统性风险，加强对其管控已迫在眉睫。而近几年诸多学者从信息披露视角研究发现，披露政府财务信息或许对地方政府债务融资存在深远的影响，本文就选取自愿性披露和政府透明度两个角度，分析政府财务信息披露对地方政府债务融资的影响。
　　（一）从自愿性披露角度分析
　　随着社会公众对政府信息公开透明的需求和政府自身建设的完善，我国政府正逐渐加大财务信息公开力度，2011年中央首次公开披露三公经费在政府财务信息披露进程中具有标杆意义。政府主动披露信息可称为自愿性披露，自愿性披露对理性评估地方政府债务融资风险进而加强对地方政府债务融资行为的管控有重要意义。但是我国政府目前的自愿性披露尚不完善，信息质量较低，尤其是地方政府债务中的或有债务、隐性债务等具体财务信息尚未披露。根据委托代理理论，地方政府债务融资的不透明性会加剧各地方政府盲目举债投资，不利于政府履行受托责任，而自愿披露财务信息能有效规范地方政府投融资行为，反映政府受托责任，使政府行为符合社会公众的共同利益。
　　（二）从政府透明度角度分析
　　根据公共财政理论，财政具有公共性，这对政府财务信息的透明度提出了更高的要求，提升该透明度对于管控地方政府债务融资规模、融资风险、融资成本和债务评级都具有深远意义。
　　1。提升政府财务信息透明度能有效控制地方政府债务融资规模。根据《中国国家资产负债表2015》显示，截至2014年底，地方政府债务已达30。28万亿元。且2010年年底至2013年6月底，两年半内的年复合增长率超过了同期GDP的年均增长率。这些信息披露提升了政府财务信息透明度，反映了地方债务的庞大规模和高增长速度，引起社会的广泛关注，近年来金融行业加强了对地方政府放贷的监管力度，中央更是先后发布了数十条条例规范地方债务融资以控制地方债务增长，这无疑证明提升政府财务信息透明度能有效控制地方政府债务融资规模。
　　2。提升政府财务信息透明度能有效降低地方政府债务融资风险。许多专家学者为管控地方债务风险构建了各种地方政府债务风险预警机制，但这些机制无疑都需以透明的政府财务信息为基础，否则预警机制的风险测算就无法有效进行，风险管控也就无从谈起。在现如今的政府信息披露基础上再提升财务信息透明度，才能使各种风险预警机制真正发挥作用，降低地方政府债务融资风险。
　　3。提升政府财务信息透明度能有效约束地方政府债务融资成本。近几年，由于政府信息不透明，地方债务风险得不到有效管控，中央出于系统性风险的考量出台了一系列控制地方债务的政策，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）更明确提出融资平台不得新增政府债务，大大压缩了地方政府的融资渠道。但由于城镇化建设对债务融资的刚性需求，地方政府不得不另寻途径融资，致使影子银行和BT融资不断膨胀，大大增加了融资成本。想要选择融资成本较低的地方债券和政策性银行等途径进行融资，就得以透明的政府信息作为基础，才能使风险得到控制，融资成本低的融资渠道才能良性循环。
　　4。提升政府财务信息透明度能有效提高债务评级可靠性。钟辉勇、钟宁桦和朱小能（2016）提出：由于政府‘隐性担保和评级市场存在的‘发行人付费模式，评级机构与发行人之间可能的合谋导致了债券的发行评级并不能完全真实地反映债券违约风险，进而也就没有充分起到减少发行人和投资者之间信息不对称的作用。所以现如今的债务评级可靠性可能存疑，而要提高债务评级可靠性必然要公开政府债务，提高政府财务信息透明度。
　　三、环境因素对政府财务信息披露与地方政府债务融资关系的调节作用分析
　　由上可知，加强政府财务信息披露能有效管控地方政府债务融资，但政府财务信息披露与地方政府债务融资行为均处于复杂多变的宏观制度环境框架之中，二者之间的关系也并非处于纯净无干扰状态，在相关制度环境因素的干扰下，二者间关系的变化，受不同因素干扰所致。根据政府财务信息披露与地方政府债务融资两个行为所处的特定制度环境，本文主要提取政府审计、财政分权、政府治理三个制度环境因素，探讨它们对政府财务信息披露与地方政府债务融资关系带来的调节或干扰效应。
　　（一）政府审计对政府财务信息披露与地方政府债务融资关系具有促进作用
　　引入政府审计这类外部监督，能够提高政府财务信息披露质量和可靠性，一方面使地方政府债务融资的披露更加真实可信，使中央和地方对地方债务的管控更加有理有据，切实可行；另一方面使政府有效履行受托责任，从融资目的上根本地影响地方政府理性投融资，从根本上管控地方政府债务融资。
　　（二）财政分权对政府财务信息披露与地方政府债务融资关系具有反作用
　　自1994年分税制改革后，财政分权即财权上移而事权下移，致使地方政府债务融资需求激增，在此背景下仅凭政府财务信息披露并不能有效管控地方政府债务融资。需要对财税体制进行深化改革，平衡财权和事权，才能促进政府财务信息披露与地方政府债务融资的关系。
　　（三）政府治理对政府财务信息披露与地方政府债务融资关系具有促进作用
　　地方政府可能由于政绩或其他利益的考虑而缺乏信息披露的动力，政府财务信息披露又是各关联主体利益不断博弈的过程，而完善的政府治理机制才能有效协调各关联主体利益，促进政府主动进行财务信息披露，进而促进政府财务信息披露对地方政府债务融资的管控作用。
　　四、信息披露视角下地方政府债务融资管控机制构建
　　通过前文的分析，政府财务信息披露对地方政府债务融资行为存在复杂而又深远的影响，故而可从政府财务信息披露视角构建地方政府债务融资管控机制，该机制主要从以下四个步骤建立：
　　（一）推进政府会计改革，提高政府财务信息质量
　　目前的总预算会计制度不能满足反映政府资产和债务的需要，政府财务信息披露力度不足的一部分原因就在于现今的政府会计可提供的财务信息质量低下。可见，缺乏科学的政府会计体系，无法提供高质量的财务信息，想通过政府财务信息披露管控地方政府债务融资也就无从谈起。所以，推进政府会计改革，提高政府财务信息质量是建立地方政府债务融资管控机制的首要步骤。
　　（二）加快立法工作进程，完善政府财务信息披露制度
　　正如前文所述，自愿披露财务信息能有效规范地方政府投融资行为，提升政府透明度可以从融资规模、融资风险、融资成本和债务评级四个方面管控地方政府债务融资，但都需要健全的政府财务信息披露制度作为支撑，政府财务信息质量提高之后，需要加快相关立法，规范地方政府信息披露，才能使地方债务阳光化，健全地方政府债务融资管控机制。
　　（三）改善制度环境，促进政府财务信息披露对地方政府债务融资的管控作用
　　从前文可知，政府审计、财政分权、政府治理三个制度环境因素对政府财务信息披露对地方政府债务融资的管控作用具有深远的影响，所以在健全政府财务信息披露制度之后，需要引入政府审计、平衡财事两权、完善政府治理，用以改善制度环境，促进政府财务信息披露对地方政府债务融资的管控作用。
　　（四）防范系统风险，构建地方政府债务融资风险管控机制
　　构建政府财务信息披露视角的地方政府债务融资风险管控机制，可防范地方债务的系统性风险，該机制主要包括债务风险管理机制和债务风险预警机制。
　　债务风险管理机制包含两个方面。一是向商业银行贷款时披露相关财务信息。地方政府和融资平台向商业银行贷款时，需向贷款银行提交相应的财务信息，使商业银行能如对待普通企业申请贷款般，根据银行自身贷款政策正确评估政府贷款的风险性、流动性等，从融资源头把控地方债务风险，防止风险传导到金融系统。同时，还可以促进地方政府理性、高效地进行投融资。二是申请发债时根据相关财务信息评级。债券的信息披露比银行贷款要更全面，但仍有很多空白，资金流向不透明，债券评级虚高。所以无论是融资平台发行城投债还是现如今逐渐开放的地方政府发行政府债券，都不应过度依赖地方政府信用担保，而要以财务信息为依据，对债券进行客观评级，让投资者了解债券的真实情况，消除信息不对称造成的影响。
　　至于债务风险预警机制，国际上已常用风险预警机制来防范地方债务危机，现已有多种债务风险预警的方法，如单变量分析、多变量分析、财务评价指标体系分析等。这些方法都以政府财务信息为基础，所以在发挥政府财务信息披露对地方政府债务融资的管控作用后，再根据实际情况选择合适的风险预警方法，就能达到风险预判、管控的效果。
　　根据以上四个步骤，制度上完善、法规上规范、外部环境改善、内部风险管控，构建地方政府债务融资管控机制，希望该机制能在一定程度上有效地控制地方政府债务融资，防范债务风险于未然。
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