转移支付求变

　　如何调整中央和地方的收入分配关系和支出责任，是摆在财税部门面前的大题目，也是近年深化财税体制改革的重点之一。而转移支付正是牵涉到中央与地方的关系重构和财事权调整的关键所在，而此前专项转移支付比重过高也引起了不少财政官员和学者的争论。
　　我们正在做，但会很艰难。新任财政部部长楼继伟如是说。新著《中国政府间财政关系再思考》中，他对中央和地方之间财税关系调整的思路也随着浮出水面。楼继伟称，深化财税体制改革有三大重点，而其中之一就是进一步压缩合并专项转移支付，增加一般性转移支付。
　　庞大的专项
　　在去年的《关于县级基本财力保障机制运行情况的报告》中指出，2011年中国县级一般预算收入总额达2。43万亿元，上级政府对县级政府的转移支付资金达2。63万亿元。在2012年，中央对地方税收返还和转移支付为45383。47亿元，地方财政支出108947。45亿元。税收返还和转移支付占比为41。66。也就是说，地方所花的每1块钱，平均就有超过4毛要来自中央拨款。有人曾做过一个统计，在1994年2011年期间，专项转移支付占我国转移支付的平均比重约为61。3，一般转移支付的平均比重约为38。7，专项转移支付的平均比例远高于一般转移支付的平均比重。上海财大公共管理学院教授徐曙娜认为，转移支付会有一个倾向，那就是偏向专项转移支付，而非一般转移支付，前者通常要求专款专用，甚至地方还要拨付一块做配套资金。这种转移支付有可能在给予地方更多财力的同时，也限制了地方调用财力的自由度。
　　如此庞大的税收返还和转移支付总量，使资金在转移的过程中难免会出现效率损失的问题。而且，地方政府所支出的资金，在相当大程度上不靠地方自己，而靠中央政府。跑部钱进会带来多种浪费，也不容易形成地方政府的资金节约的激励。
　　财政部财政科学研究所研究员孙刚表示：我们国家确实地区间差异很大，要都分下去了，肯定有的地方富得流油，有的地方很穷，所以通过转移支付把富裕地区部分财力，通过中央再转移到一些低收入地区，从理论上讲这个是对的，但是在做法上还是存在有待商榷之处。既然是有转移支付，就有个给谁不给谁的问题，我们很多转移支付的拨付方式，缺乏制度的约束和安排，往往通过人来决定，人为因素比较大些，如果是人为因素，给谁都能说出一大堆理由，这里面就有权利寻租的问题。而我们预算本身就做的很粗，只是原则性地将几个大科目安排一下，但是科目之下，支出的对象是不明晰的，不像美国有预算本子，每个部门是多少经费，这个经费里面人员经费是多少，人员经费里面比如司局长几个人，他们待遇是多少，科员几个人，他们的待遇是多少，人头经费多少，事物经费多少，完全在预算里列的一清二楚，只要预算已通过，完全照预算来。
　　此前亦有全国人民代表大会代表指出，很多地方的财力，特别是县一级的财力，主要是通过中央转移支付来给，很多地方对中央财政的依赖性也越来越大，从长远来看不利于调动地方各方面的积极性。应该做一点改革，适当扩大地方财力的比重，使地方应该办的事，自己能有一定的财力，这样便于地方把当前的发展和长远的发展进一步规划好。地方债务那么多，很大一部分是因为专项转移支付引起的。另外，专项转移支付太多也不利于廉政建设，大家都跑部钱进浪费金钱、浪费精力，还会发生腐败问题。
　　事权框架调整
　　财权上移，事权下移，不好管的事情，甩给地方管，但是钱都一层层往上收。这是近年来大家所一直诟病的一个问题。厘清央地的关系，也是专项转移支付改革的先决条件。
　　财权，是一个相对看得见摸得着的东西，大家也容易理解。而事权，可能就显得较为笼统，如果不是该领域的专业人员可能还一下难以找到头绪。某位地方财政局的工作人员对记者说：政府的事权并不等于政府的支出责任。这么说你可能不太理解，实际上，由于政府的支出是显而易见的（便于衡量），所以一般常用支出责任反映政府的事权。虽然现有的法律及文件提出了划分政府事权，但大多是原则性规定，对于具体的划分标准与方法，并没有详细的说明，导致各级政府事权划分模糊。所以就出现了你说的情况（财事权不匹配）。最近几年支出责任方面虽然有了一定程度的划分，但是划分的程度还比较粗。特别是在共同承担的事务中，双方分担的比例并没有科学合理的依据，随意性强，在实际执行中还存在不少错位的现象。记者还了解到，中央与地方政府间的事权和财权不对等这一问题在省以下各级政府间更加突出，特别是县乡财政收支矛盾尖锐，各地区财力存在明显差距，尤其是贫困地区更甚。
　　财政部财政科学研究所所长贾康认为，在经济性分权新时期，省以下不能真正实行分税制的原因就在于财政层级太多，省以下还有四个层级。解决这个问题，应该另辟蹊径，探索走扁平化的道路，减少层级。必须放弃之前一再强调的建设乡镇财政的方针。下一步，行政方面也需要通过乡镇综合改革，最后走到把一般的乡镇（首先是农业区域的乡）变成县级政府的派出机构，不再是五大班子齐全，不再设七所八站，不搞乡的财政实体层级。此外，通过省直管县，可以把浙江经验全国化，就是市和县在行政不同级情况下，可与省级财政直接结算，财政不必再分这两个层级各自配税基，以后逐渐走到中央文件现在明确说的行政省直管县。广东在此方面已经起步。从长期来看，省与省以下是两级：省和市县。这样加上中央是三级，原来五级分税制的问题就解决了。三级如何配置税基，有国际经验可以借鉴，我国也有相关的成功探索。
　　财权框架调整
　　在转移支付方面具体怎么优化，有大量的问题需要讨论。
　　中国社科院财政与贸易经济研究所研究员杨志勇表示，专项转移支付的问题归根到底还是政治体制改革的问题，必须要加强专项转移支付决策信息的公布，也就是提高财政的透明度，因为中央对地方许多实际需要和实际情况没有地方了解那么透彻。所以他认为，一般转移支付和专项转移支付都需要对总量进行压缩，一是要在分税制改革中让地方获得更多的资金，二是需要中央去做更多的事情，让财权与事权匹配起来。
　　财政部新闻发言人、办公厅主任戴柏华此前在答记者问时表示，财政部在完善转移支付制度上，积极采取措施，进一步完善转移支付制度，优化转移支付结构。一是严格规范新设专项转移支付项目，从源头上控制专项转移支付数额。二是整合归并专项转移支付项目，对用途相似、性质相同的专项转移支付进行整合，减少专项转移支付的项目，统筹资金使用。三是将具有一般性转移支付性质的专项转移支付调整为一般性转移支付，按照公式法方式进行分配，按一般性转移支付方式管理。四是加大一般性转移支付力度，增强地方政府统筹安排资金的能力。五是加强转移支付分配和管理工作，提高转移支付资金管理绩效。尽管近年来转移支付结构进一步优化，但由于种种原因，从目前的情况看，还需要加大一般性转移支付，减少和归并专项转移支付。下一步，我们将继续提高一般性转移支付规模和比例，清理归并部分专项转移支付项目，推动政府间事权划分和法律法规考核机制等相关领域改革，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，以更好地促进基本公共服务均等化和区域协调发展。