公安现役院校教育经费使用效益评价体系探讨

　　沈宏益孙建利
　　摘要：教育经费是指一个国家或地区根据教育事业发展需要投入教育领域中的人力、物力、财力的总和，它是支撑院校建设和事业发展的基础保障。公安现役院校因其工作性质的特殊性，其在教育经费管理和使用上有区别于地方院校的特点。本文通过分析公安现役院校教学特点及其教育经费使用效益评价体系构建的必要性与可行性，从综合发展、教学保障、科研提升、基础建设、服务地方经济发展等方面构建了教育经费使用效益评价体系，以供实际工作参考。
　　关键词：公安现役院校教育经费效益评价
　　公安现役院校是融政治性、公安性、军事性、专业性为一体，为培养适应部队现代化建设和公安现役专门人才而设置的学校。近年来，随着公安现役院校办学规模不断扩大，作为支撑院校发展的教育经费发挥着极其重要的作用。教育经费作为一种具有公共产品性质的投资，与其他经费投资一样要有预期的目标和效益。本文结合公安现役院校教学规律和办学特点，从发挥其资金使用效益最大化角度出发，探讨教育经费管理和使用效益的评价体系，以更好地促进公安现役院校建设与发展。
　　一、教育经费的涵义及效益评价的理论基础
　　教育经费也称教育资源投入，是指一个国家（地区）或部门根据教育事业发展需要投入教育领域中的人力、物力和财力的总和，它是开发智力、发展教育事业的物质基础。在社会各种类型的产品和劳务中教育经费是一种公共产品，其性质表现为教育收益外部化和不断形成社会收益，因存在收益外部化，需要政府成为教育投资的主体，并不断扩大教育经费投资额，但是通过什么方法才能科学评价其管理和使用效益呢？这需要构建评价体系，以寻找差距和发现问题，更好地提升公安现役院校办学水平。
　　教育经费使用效益评价应立足于投资效益理论，投资效益理论是指教育以培养人的特定活动和行为为目标，需要投入一定的社会劳动资源，包括资金、技术、人力等，并有望得到回报。现实中评价投资效益通常采用综合分析法，即对总体现象首先进行单因素评价，然后加总评价其整体效益，具体内容包括：设置评价指标体系、确定评价标准和条件、将各项指标与评价标准进行对比、汇总各项评价指标并形成综合评价数据，以客观、全面、系统地反映院校教育经费使用效益。
　　二、公安现役院校教育经费使用效益评价的必要性与可行性
　　公安现役院校因其工作性质的特殊性及其承担培养公安现役部队专业人才的特殊使命要求，决定了其教育经费使用效益评价体系构建具有必要性与可行性。
　　（一）公安现役院校人才培养具有政治性。公安现役院校培养的是具有高度政治觉悟和思想组织观念、纪律作风严明、专业知识过硬、业务技能精湛，能够听党指挥、能打胜仗和作风优良的边、消、警现役军官干部，其对人才培养目标要求较高，这种特殊的人才培养使命决定了其人才培养目标的严肃性和高度政治责任性，对其教育经费管理和使用效益进行评价具有重要性。
　　（二）公安现役院校教学管理具有特殊性。公安现役院校除了完成地方一般院校教学工作外，还需承担学员军事化训练和军警技能培训任务，融教科研与武警部队建设为一体。从经费的管理和使用情况来看，除了保障日常教学和科研工作外，还需承担部队作战训练、军官培训和各项应急支援支出，其教育经费管理和使用具有特殊性，建立科学有效的评价体系具有现实性。
　　（三）公安现役院校经费管理具有公共性。从社会三次产业分工来划分，公安现役院校属于社会公共消费领域，不能直接产生社会经济收益，其教育经费主要来源于国家财政拨款，实行自上而下的单向分配结算制度，因其特殊的工作性质具有一定的军事保密性，对其教育经费管理和使用很难真正做到向社会全面公开化，这就需要建立一套有效的效益评价体系，这对加强教育经费监督与管理具有必要性。
　　（四）公安现役院校教学发展具有社会性。随着我国教育教学改革不断深化，公安现役院校各项改革工作也在紧密锣鼓不断推进，军警民融合是最终发展趋势。随着公安现役院校办学规模的扩大，国家对其教育经费投入也逐年增多，亟需建立科学有效的教育经费管理使用效益评价体系，对于提升公安现役院校办学水平和人才培养质量等具有迫切性。
　　（五）公安现役院校教育经费评价具有可行性。国家对公安教育事业越来越重视，目前公安现役院校教学评估工作基本趋向规范化、程序化、制度化发展，为建立教育经费使用效益评价体系提供了实践基础。同时，高校财务运行体系不断完善和财务信息化发展为加强公安现役院校教育经费使用效益评价等提供了便利条件和基础保障，具有实践可操作性。
　　三、公安现役院校教育经费管理使用现状分析
　　（一）教育经费配置简单。公安现役院校教育经费目前配置采用的是基数加发展的拨款配置方式，即由财政和上级主管部门根据教学规模、供给人数核定拨款基数，而没有参照其实际工作需要和发展绩效，这种教育资源配置方法过于简单，容易出现资源与业绩相脱钩等问题，导致教育资源配置不合理，出现平均分配财政资源现象，甚至发生配置错位、浪费和低效等问题。
　　（二）教育经费编制粗糙。公安现役院校教育经费预算编制虽然遵循零基预算，但基本上是由各预算执行单位上报预算数字，再由上级审核下达预算执行数，其编制基数多是参照以前年度预（决）算数字，并在当年财政发展计划和单位财力基础上作增减调整，缺乏对教育经费编制效益的跟踪评价，即这种预算编制缺乏精细依据和科学标准，容易导致预算编制与实际执行不符。
　　（三）教育经费结构失调。公安现役院校与地方其他高校相比，存在办学历史短、发展起步晚、学科建设慢等问题，虽然国家给予的教育经费投入在逐年增多，但保障行政公务开支占了很大比重，而用于教学、科研投入比例相对较低，教育经费支出结构的不合理性，导致其在学科建设、师资培育、人才培养、实验室建设等方面相对滞后，直接影响了教育资源配置的效益。
　　（四）教育经费效率不高。当前，公安现役院校一方面存在教育经费投入不足等问题，不能有效满足学科建设与专业发展需要，另一方面教育资源浪费和闲置现象也存在，如建立的实验室开放程度不够，购进的仪器设备设施使用效率不高，造成了有限财政资源的浪费。
　　究其原因主要有以下三个方面：一是制度建设滞后。目前公安现役院校教育经费管理基本是沿用军队财务管理模式运行，其财务制度也大多是套用军队相关财务规定，不能完全适应当今公安现役院校教学管理和自身发展需要。从其教育经费管理和使用特点来看，除了保障日常教学活动外，还应着力于公安学科建设、专业发展和武警部队现代化建设，应当有区别于军队财务管理之处，但目前缺乏一套科学、完整、有效的教育经费管理保障制度，不利于推进公安现役院校特色专业建设和学科发展。二是监管系统落后。目前公安现役院校对于教育经费管理和使用多是注重事后审计监督，而忽视事前控制和事中审计追查，其财务联网审核报账系统还未全面开通，全程监管系统落后。而且缺乏一种全程、有效、全方位的财务监管机制。三是评价体系缺失。当前公安现役院校对于教育经费管理和使用效益评价仅停留在年初安排多少预算，年内完成相应支出和决算，只要不超标或是无违纪违规问题，其资金运行效益基本得到认可的这种初级评价方式上，与现代教育管理和科学化发展还存在距离。所以，亟需建立一套科学、有效的公安现役院校教育经费使用效益评价体系。
　　四、公安现役院校教育经费使用效益评价体系构建
　　对于公安现役院校教育经费使用效益评价，因其工作性质的特殊性，主要从使用原则、指标设计和措施保障等方面构建。
　　（一）使用原则。公安现役院校教育经费使用应遵循以下原则：一是科学性原则。教育经费使用应具有前瞻性和科学性，能够全面反映公安现役院校办学特色和教学活动实质内容。二是总体性原则。公安现役院校教育经费使用是一个完整的多变量输出系统，能够综合提升公安现役院校教育事业整体发展水平和实力状况。三是实践性原则。公安现役院校教育经费能够满足实际教学和学校建设任务需要，其具有针对性和实践性，体现公安现役院校人才培养和学科专业发展的特殊性及实践应用性。四是动态性原则。公安现役院校教育经费使用能够因地制宜、适时变化和动态完善，不断适应教学改革和武警部队现代化建设发展需要。
　　（二）指标设计。公安现役院校教育经费效益评价需要以动态管理为对象，以提升资金效益为核心，主要从综合实力、教学保障、科研发展、基础建设、社会服务和提升部队战斗力等方面设计指标评价其教育经费使用效益状况。
　　1。综合发展评价。该类指标主要反映教育经费支撑公安现役院校办学能力和发展实力状况，其评价指标有：拥有固定资产规模、图书馆馆藏图书、在校学生人数、财政拨款占总支出比例、年总经费收入增长率等。（1）拥有固定资产规模。主要计算两个指标，一是拥有各类固定资产的数量及价值，即全校固定资产总量大小；二是在用固定资产占全部固定资产总量的比例，它反映了固定资产使用效率。（2）图书馆馆藏图书数。主要反映公安现役院校拥有各类馆藏图书和建立数据资源检索库等，可用来评价其信息资源对教学、科研工作的支撑度。（3）在校学生人数。统计折算各类在校学生人数，本专科生按照1：1比例折算（含部队在职进修学员），硕（博）士生按照1：2比例折算。其反映了公安现役院校教学规模和受益对象发展状况，它是评价教育经费使用效益的一个基础支撑数据。（4）国家财政拨款占总支出比例。指学校当年收到财政拨款数占总支出数的比例。财政拨款是公安现役院校办学资金的主要来源，此外还有地方捐助和学校自创收入等，它们是教育经费的有益补充。该指标反映了教育经费的缺口程度，同时也是学校获取综合财力的一种体现。（5）年总经费收入增长率。指学校总经费收入较上年增长的比例，该指标反映了学校教育经费保障能力发展程度。
　　2。教学保障评价。该类指标反映了教育经费对开展各项教学活动的保障程度，评价指标主要有：（1）生均培养费。指当年教育事业费支出与在校生总人数的比值，反映了生均投入教学成本，是评价公安现役院校教育事业发展的基础和保障数据。（2）教职工人均教育经费。指学校当年总经费收入除以在编教职工人数，即每一个教职工年平均享用的教育经费资源。该指标反映了教育经费的普及能力和运营效率。（3）教学支出占总支出的比例。指学校当年教学活动支出占总经费支出的比例。教学活动支出主要包括教学材料、教学管理和教学服务等各项支出，它反映了教育经费对教学工作的保障程度。（4）教学支出年增长率。指当年全部教学活动支出较上年的增长比例，该指标从动态角度反映了学校教学规模增长和发展趋势。
　　3。科研提升评价。关于科研提升的评价指标主要有：（1）获取科研经费能力。指学校当年获取各类科研项目资助（包括纵、横向课题立项经费），它是评价学校科研实力的一个重要指标。（2）教师人均科研经费。指学校当年科研经费总额除以在编教师人数，它反映了学校人均获取科研经费能力。（3）科研活动投入年增长率。指当年科研经费投入较上年增长的比例，该指标反映了科研发展程度。（4）实验室建设规模。指投入各类实验室资金及建设规模状况，该指标反映了学校科研实践发展情况。（5）完成科研成果量。以完成各类科研成果量与投入相应科研经费进行比较。统计科研成果量时需要折合相应系数，如专著可视其出版社级别系数分别定为5、3、1（即一级、二级和三级出版社），研究报告系数定为3、2、1（即分别被国家级、省部级和地市级部门采用），发表论文系数定为3、2、1（即权威期刊、核心期刊和普通期刊），若获取专利可根据专利等级参照相关规定确定系数。该指标主要反映科研经费投入产出效益状况。（6）科研成果获奖情况。以获奖科研成果数与完成科研成果总量比较，统计各类获奖科研成果数时需要依据获奖级别参照上述折合系数进行加总，它反映了科研经费产出优秀科研成果比例情况。
　　4。基础建设评价。该类指标主要反映学校教育事业发展规模和增长潜力，评价指标主要有：（1）基本建设投资占总投资比例。即学校当年基本建设投资占总投资额的比重，该指标反映了学校当年投入基本建设的规模状况。（2）基本建设投资年增长率。即当年基本建设投资额较上年基本建设投资额的增长比率，该指标反映了学校建设规模增长速度。
　　5。社会服务评价。社会服务评价主要通过组织官兵、学员参与地方社会实践和服务地方经济发展所做出贡献程度进行综合分析评价。（1）现役官兵学员服务地方社会实践情况。即组织现役官兵学员参与地方军民共建、结对帮扶、应急救灾和社会服务等实践活动，主要以参与活动的人（次）数和受到地方政府的表彰为评价依据，它反映了公安现役院校服务地方社会经济发展的影响力。（2）退役官兵学员服务地方经济发展情况。指服役期满退役的学员和官兵参与到地方社会经济发展及其所做出的贡献程度，它反映了教育经费支撑公安现役院校培养军地两用人才的效益状况。
　　6。提升部队战斗力评价。提升部队战斗力是公安现役院校办学宗旨，主要通过向公安现役部队培养和输送合格、优秀学员数量及其所做出贡献程度来考核评价，评价指标主要有：（1）优秀、合格学员占比。指向部队培养和输送合格、优秀学员占毕业学员总数的比例，它反映了教育经费支撑人才培养质量的效应程度。（2）毕业学员立功获奖比例。指毕业学员在部队立功获奖比例，该指标反映了教育经费支撑部队建设的效应程度。（3）公安现役院校综合排名。通过对上述各项指标划分权重和赋值，综合评价其在同类公安现役院校中的排名情况，以反映教育经费支撑学校整体发展状况。
　　（三）措施保障。
　　一是规范制度化建设。这是加强教育经费管理和使用的基本要求，需要立足公安现役院校特殊的教育教学规律，建立相应的经费管理制度和使用办法，它是有效保障工作绩效和提升教育经费使用效益的基础。
　　二是推进信息化发展。加强和提升教育经费管理和使用效益还需要从信息化建设入手，全面推进信息化服务工作，强化院校内部财务信息系统建设，做到及时、快捷、全面、准确掌握教育经费管理和使用情况，为开展科学评估和效益提升工作提供便利条件。
　　三是强化全程化监控。公安现役院校教育经费管理和使用效益应强化全程化监控工作，即将广大教职员工和学员纳入评价主体，实现事前、事中、事后等融为一体的监控流程，使其为公安现役院校教育经费使用效益提升提供监督保障。
　　参考文献：
　　〔1〕刘剑萍。加强公安现役部队财务监督工作的思考〔J〕。武警学院学报，2007，（7）。
　　〔2〕张兆亮。高校财务绩效评价体系构建研究〔J〕。重庆科技学院学报，2010，（6）。
　　〔3〕陈丽羽。高校财务绩效评价管理与实证分析〔J〕。财务与金融，2013，（6）。
　　作者简介：
　　沈宏益，男，管理学博士、博士后，公安海警学院后勤管理系教授。主要研究方向：军队财务理论与绿色会计核算。
　　孙建利，男，管理学硕士，公安海警学院后勤管理系主任，副教授。