新型城镇化背景下地方政府投融资问题及机制创新

　　【摘要】伴随着经济发展进入新常态，传统的城乡建设投融资体制机制亟待改革。存在的主要问题是分税制改革造成地方政府财权与事权不匹配，土地财政模式难以为继，城乡建设过度依赖政府投入，地方债务率过高影响城乡建设进一步融资。为此，必须加快投融资体制机制改革步伐，理清政府与市场之间的关系；推广新模式，大力推进PPP融资模式、发行市债券；规范地方政府性债务管理，化解债务风险。
　　【关键词】城镇化；政府债务；投融资；市场化；创新
　　一、引言
　　新型城镇化是当前中国经济社会发展中最重要的议题之一。与以往的城镇化相比，新型城镇化以人为本的核心理念决定其除基础设施硬件建设外，还将大幅增加城市公共服务和社会保障，因而，资金需求量大、期限长、外部社会效应强于商业效应，这些都是新型城镇化面临的主要困难。但是伴随着我国经济进入新常态，传统的以土地财政和政府负债主导的投融资机制由于累积的巨大财政金融风险，变得难以为继，单单依靠政府财政投入，不能满足不断增长的资金要求。因此，必须要有规范化、可持续的多元化融资机制予以新型城镇化的资金保障。而现行的融资机制由于缺乏风险约束，已经涌现出一系列问题，使得金融市场正常的信用筛选机制受到扭曲。某些地区城市建设的融资可得性、融资成本与其人口、产业集聚的内生融资需求有着一定程度的脱节，没有充分发挥市场经济下地方政府融资机制本应具有的优化资源配置功能。建立透明规范的城市建设投融资机制，需要深化投融资体制改革，建立健全城镇化投融资的市场机制，改变以财政收入为主导、以地方投融资平台和土地资源融资为主的传统投融资模式，逐步转型为以财政资金引导、市场资金配合的市场化投融资模式，创新新型城镇化投融资机制势在必行。
　　二、现有融资模式存在的主要问题
　　（一）过度依赖土地出让收益
　　土地财政是指政府依靠出让土地使用权而获得财政收入，以维持公共预算和支出的财政。由于在我国土地属于国有资源，能够转让的只有土地有期限的使用权。这就使得国有资产的代表人政府成为了唯一有权可以向其他社会阶层转让土地第一手使用权的特殊利益阶层。土地财政是地方政府预算外收入的主要来源，是当前我国城镇化投融资的重要形式。过去三十年的城镇化主要靠财政投入，当地方财政无法完全覆盖城镇化建设领域时，就只能通过出让土地和以土地出让金为基础的举债的方式来解决，地方政府对土地资源收入的依赖越来越强，土地出让金是地方政府收入的绝对主力。在中共中央和国务院共同印发的《国家新型城镇化规划（20142020年）》中，指出一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全，也加大了地方政府性债务等财政金融风险。土地作为不可再生稀缺资源，依赖土地收入增加政府收入和拉动经济增长本身就是违背经济规律的。数量的有限性决定了可供出售的土地必然会减少，以土地出让而带来的财政收入也会随之减少，这将无法再为新型城镇化提供更多的资金，资金来源的可持续性将会遭遇危机。而且，土地出让金是将未来几十年的土地收益一次性收取，一方面，提前透支了未来的经济增速，大规模的投入也容易造成投资效率的低下；另一方面，土地作为人类基本的生存资源，如果不顾中国国情和生态环境保护的要求，以提高财政收入为目地进行过度开发，势必会带来更多的经济和社会问题，也会牺牲中国未来经济增加机会。因此，当前必须深化土地资源市场化改革，从根本上扭转土地财政在地方政府财政收入中的主导性地位，以有效而持续的方式增加新型城镇化资金供给。
　　（二）各种变相举债行为
　　2015年以来，政府债务融资受到严格限制，PPP模式、政府购买服务、政府投资基金等则受到地方政府青睐。从理论上讲，这些融资方式多是基础设施、公共服务供给机制的重大创新，可以优化政府和市场的资源配置，平滑财政支出压力。但是，大多投向非经营性项目，还款来源主要依赖于政府付费。在地方财力普遍偏弱的情况下，亟须各类金融机构、社会资本投入，但形成的债务财政与金融不属于严格意义上的政府债务。由此，地方政府及其融资平台的投融资行为可能出现走偏、异化。其中，相当一部分涉及变相融资、违规举债。PPP模式强调全生命周期管理、物有所值、风险共担、激励相容的理念。但不容忽视的是，在高速增长的背后，PPP项目在落地过程中也暴露出不少问题。有的地方政府以PPP之名行变相举债之实，明股实债、重建设轻运营、伪PPP等乱象丛生。一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上，打着PPP的旗号，采取政府承担兜底责任的形式，政府回购、固定回报等变相融资问题较为突出。这些违法违规行为，导致了部分地方债务规模增长较快，债务率甚至超过了警戒线，形成潜在的风险触发点。另外，部分政府或其融资平台通过基金、资管、融资租赁等业务，借助财政预算来放大杠杆，存在变相举债之嫌。地方政府通过专项建设基金、产业基金、资管计划等金融工具，多重方式加杠杆，以股权投资等方式规避債务管理约束。实际上，最后风险依然集中在政府身上。虽然变相举债能规避一些监管，解决一地、一时之需，但极其容易造成低效、风险失控，不利于财政体制改革深化。
　　（三）融资风险过大
　　党的十八大提出的新型城镇化建设，在带来巨大投资需求和消费需求的同时，也潜伏着风险。在新型城镇化建设进程中，城镇化与家园化、产业化相结合，需要金融机构的大量资金支持，地方政府融资平台发挥着重要作用。由于地方政府融资平台在实际运行中融资渠道单一化，以银行贷款为主，民间资本较少参与，从而使得大部分财政风险转嫁给了银行。一方面，由于融资平台的政府担保在法律上无效，信息不透明，使得地方政府隐形债务巨大，平台本身财政风险过大；另一方面，地方政府在房地产行业的巨大经济利益，使得融资平台部分贷款流向房地产行业，房地产泡沫一旦破裂，面临失去土地财政的巨额收益，地方政府债务风险加大，甚至导致债务危机的发生。这些无序、违规融资将纵容地方政府和金融机构加杠杆行为，争投资、上项目、赶速度蔚然成风，可能导致道德风险蔓延、财政金融风险扩大。此外，地方政府由于事权过重而财权过轻，以土地为抵押物从金融机构大量融资，尽可能放大土地的融资功能，导致对土地财政的严重依赖，使得严重依赖土地财政这种资源依托型模式的地方财政具有不稳定性。目前房地产行业的疲软及下行趋势，使得土地出让收入机制面临危机，地方政府的土地收益大幅降低，削弱了地方政府的偿债能力，增加了地方政府债务的违约风险。
　　三、创新策略
　　（一）推进PPP融资方式
　　通过允许外资和社会资本以特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，是新型城镇化场主导型投融资机制创新的可行路径。PPP模式是国际上吸引更多社会资金参与城镇化建设的普遍做法，基于PPP理念的公私合营融资方式是公共部门和私营部门基于各自经验建立的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益分享，以满足公共需求。在新型城镇化战略实施中推广使用PPP模式，不仅有利于减轻财政负担，还能吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，改进公共行政管理理念和政府监管，也有利于改善公用事业的运营和服务质量。在PPP模式中，BOT是最常用的一种引入民间资本、公私合营的项目融资方式，其理论基础是特许经营制，从理论上讲，这种城市建设投融资新模式增加了垄断性市场的可竞争性，改进了生产效率和分配效率。同时，中止或更换特许经营权的威胁会促使经营者提高经营效率。
　　推广PPP模式要因地制宜选择，对具有明确收费标准，并且经营收入可以与投资成本相抵的项目，政府可以给予特许经营权。对经营收入不能与投资成本相抵、资金缺口较大、需政府补贴部分资金或资源的准经营项目，政府可以给予特许经营权补贴部分资金或者直接投资参股等措施。但要防止地方政府以PPP之名行变相举债之实。此外，在大多数基础设施项目准入上可实施负面清单管理，凡被列入负面清单管理的项目，都不再具有特许建设和运营主体地位，而是要与社会资本平等参与招标。
　　（二）加快财政体制改革，理清政府与市场之间的关系
　　1994年分税制改革，一方面，财政收入占GDP比重明显上升，尤其是中央财政税收大幅度增加，但与此同时，财权向中央的集中直接导致了地方政府财政出现困难，弱化了地方政府的财政收入能力。当前的重点是重塑中央地方财政关系，合理划分事权和支出责任。调整和改革当前事权和财权，充实地方政府税源和财力，优化转移支付制度，形成财力、财权、事权协调匹配体系。尤其是应进一步合理划分政府间事权，减轻低层级政府支出责任，在明确公共产品供给、治理责任的基础上，以公共品的重要性、受益范围，特别是基本公共服务大致均等化供给与分享等原则来划分政府间的事权范围。同时，中央应加大对欠发达省份及区域的财政支持、政策性金融支持力度。
　　理清政府与市场关系，充分发挥市场的基础性资源配置作用，提高投资效率。建立市场化的项目评价机制和定价机制，充分发挥市场的约束作用，完善市场化退出和重组机制，彻底转变投资靠土地财政、融资靠贷款举债的旧模式，建立以市场为主导的投融资新机制。由过去政府直投和国资主导，转变为市场竞争方式和多元主体，并更多向民营资本开放。现有的城镇化融资格局暴露出的种种问题，关键是这些在形式上的市场化融资渠道背后，隐藏着大量阻碍市场机制、市场约束发挥作用的体制机制阻碍。只有真正推进相关改革，才能真正使金融市场在城镇化融资中落地，金融创新才不至于变异为政府各种不规范隐性负债的工具。
　　（三）规范地方政府性债务管理
　　政府举债是现代市场经济国家的普遍现象，与现代国家治理的机制建设和能力提升具有内在关系。规范地方政府性债务管理，要允许地方政府在人大和全社会的多重监督下阳光化地适度举债，坚决落实我国新的《预算法》；改进政府业绩考核，严肃财经纪律，转变地方政府行为模式；纠正不正确的政绩导向，并将民生、政府负债等作为政绩考核的指标。一旦形成风险，要及时启动财政重整计划，加大问责力度，尤其是要启动债务风险终身责任追究机制；对于金融机构、中介机构协助地方政府违规融资、隐匿债务的金融操作行为同样也要追求责任。按照党的十八届三中全会以及新《预算法》的要求，地方政府不能再通过融资平台等企事业单位举借债务，而是遵循市场化原则，在健全信息披露制度的基础上，建立地方政府信用评级制度，并逐步完善地方政府债券市场，将存量地方政府性债务纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级立法机关的监督，解决怎么管的问题。
　　四、结论
　　新型城镇化建设需要巨大的资金投入，而这些投入在规模上远远超出了政府财政收入，必须借助市场力量，构建一个多元化可持续的融资渠道。正因如此，近年来伴随城镇化进程的加快和经济金融体制改革的不断深入，我国与城镇化相关的资金筹措渠道也不断丰富，从过去的单一财政拨款，逐渐发展为财政资金、使用者付费、银行信贷、公开发债以及股权融资等多种方式并存的格局。融资渠道的多元化、融资方式的市场化程度明显提高，对保障城市基础设施投资的快速增长和供给能力的改善发挥了关键的作用。但同时也要看到，与新型城镇化融资需求相比，现有的融资格局，无论是投融资效率还是可持续性上，都还有诸多的不适应，内蕴的财政金融风险也不容忽视，加快建立一个规范透明高效和可持续的新型城镇化融资机制，仍是推进新型城镇化面临的一个重大挑战。
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