从理念上破解三公难题

　　三公消费正成为社会公众越来越关注的一个焦点话题。三公消费改革大都虎头蛇尾，地方政府在社会公众的口诛笔伐下甚至被妖魔化，而推动改革的政府官员却苦不堪言，更有人认为不能仅仅把目光盯庄三公消费
　　那么，我们到底应该如何理性地看待三公消费？我们就此话题专访了南开大学经济学院马蔡琛副教授。
　　大政府，还是小政府
　　《新理财》：最近，公车改革又成为媒体关注的一个热点。据报道，湖南、河北等地都在探索公车改革，但各地的改革都很低调。参与其中的各方都保持着异常的低调。您认为这种低调的潜台词是什么？
　　马蔡琛：在公务用车方面，以前进行了多次改革探索，但多数都不很成功。过去的改革，大都着眼于节约政府开支与降低行政成本，但由于种种原因，结果与社会公众和政府部门的预期有较大差距，自然也就让后来的改革者十分戒惧，不愿意高调推动。因此，他们的低调是可以理解的。
　　《新理财》：其实，不仅仅是公车消费，三公消费（公款接待、公车消费、公款旅游）一直都是社会公众高度关注的话题。有一种说法，现在每年全国的三公消费在9000亿元以上。这种估测准确吗？有什么依据？
　　马蔡琛：在我个人的印象中，9000亿这个数据是2006年的时候，由研究者发布的。当时相关部门还否认这个数据，认为这个数据夸大了三公消费。这种估测是一种匡算，应该是根据一些政府部门的三公消费来大致推算的。
　　在我看来，数据准不准倒在其次，关键是目前社会舆论对这个问题，反应比较激烈，社会公众对三公消费的容忍，已接近某种极限。
　　但古今中外，相对于个人花自己的钱而言，政府花钱的效率总是比较低的，这是一个规律。不是有种说法嘛，用自己的钱办自己的事，最有绩效；用自己的钱办别人的事，省钱但效果欠佳；用别人的钱办自己的事，肯定不会节约，但质量则不懈追求尽善尽美；唯有用别人的钱办别人的事，肯定是钱没少花，事情却办得不怎么样。不幸的是，所谓公共财政就是以众人之财，办众人之事，恰好比较接近于上述第四种花钱方式，单纯就效率上的性价比而言，政府性支出先天就带有某种低效率的色彩，这是古今中外的一个规律。
　　我们现在很喜欢用发达市场经济国家政府治理的经验，来作为参照体系。其实，在多数市场经济国家的基本治理思路上，是较为认同小政府的社会契约结构的：行政成本小，提供的公共服务也就会少；但我们基本L还是认同大政府契约结构：需要政府提供的东西很多，在这种情况下，如果一味强调降低政府行政成本，或许也是不太切实际的。
　　因此，关键的问题在于公民是认同大政府，还是小政府。也就是说，对政府权力的边界进行怎样的限定。
　　《新理财》：在2007年我国实施政府收支分类改革之前，国家预算收支科目中设有行政管理费这一科目。这一行政管理费科目口径是我国政界、学界对政府行政成本进行量化分析的基础。但通过这一科目能否对三公消费和政府的行政成本进行准确测算？
　　马蔡琛：传统的行政管理费能否准确地测算出我国的行政成本？我持怀疑态度。其实，大家目前主要关注的仅仅是直接的行政成本，而没有关注间接行政成本。但是，间接成本的问题，其实更应引起重视。比如说，现在的很多规章、制度和程序的设定，都是为了方便政府机关，而很少考虑普通公民是否便利，诸如国地税机构分设，仅仅是国家税和地方税库款方面的需要，导致企业纳税人每个月都要分别到当地国税局和地税局分别申报纳税。这导致政府运行的遵从成本过高。这方面的间接行政成本到底有多高，很难估算，但是绝对不会是一个小数目。
　　分离三公不仅是技术难题
　　《新理财》：在2007年我国全面实施政府收支分类科目改革之后，行政管理费这一科目被取消，政府支出按照功能分类、经济分类来衡量。在改革之后，行政成本被分散在各个科目之下。与改革前相比，这一改革能否统计出确实的行政成本？
　　马蔡琛：2007年我国全面实施政府收支分类改革。在支出上主要有两种分类，一种是功能分类，根据政府管理和预算部门的要求，分为国防、外交等17类；另一种是经济分类，包括工资福利支出、商品和服务支出等12类。这一改革是我国推动公共财政改革的基础性工程，意义十分重大。通过对政府财政收支分类的多维定位，可以清晰地说明政府的钱是怎么来的，最终用于何处。
　　从本质上来讲，就粗框架而言，很难充分衡量行政成本。但在新的收支分类体系下，如果确实要统计约定俗成的行政成本，也只是一个数据库中相关资料的排列组合问题，是较为容易解决的技术问题。
　　当然，你说现在的政府收支分类改革是不是就是完美的呢？那也说不上。其实，我们目前的收支分类改革参考的还是1986年国际货币基金组织发布的政府财政统计体系，而不是国际货币基金组织2001年发布的新版《政府财政统计手册》。这两者最大的区别就是，1986版是完全收付实现制，而2001版是权责发生制。这或许是一个未必贴切的比喻，我们现在学的还是莎士比亚时代的英语，还不是当代英语。在财政统计问题上，完全意义上的遵从国际惯例，仍将是一个渐推渐进的过程。
　　《新理财》：回到我们开头的话题上来。就技术层面而言，三公消费能否完全从政府预决算体系中分离出来？这里面存在着那些技术难题，以及哪些非技术性难题？
　　马蔡琛：就技术层面而言，最大的难题在于如何界定三公消费。政府工作人员宴请别人是三公消费，那么开一次政府部门的工作会议算不算三公消费？严格来讲，恐怕也算。而且，就各级政府而言，这个标准怎么界定，电是莫衷一是。这是技术上的难题。
　　但将三公消费分离出来的最大难题并不是技术上的问题。三公消费，很多时候是下级政府不得不为之的。上级部门去你那里调研，你能让上级领导打的？你能让上级领导自己解决吃饭问题？很显然，这不符合中国的政治文化和官本位传统。而在现实中，很多时候，配车、接待规格等三公消费，恰恰是一个政府官员身份的象征。所谓富贵不还乡，如锦衣夜行。这些排场本身，甚至已然异化为某些人的理想与追求。当今的公务员考试热，从某种意义上，也是社会价值观念的一种折射。
　　为什么现在很多的三公改革都很低调？因为这些改革都是自下启动的，但下级政府往往很难在这些问题上自作主张，只能低调，结果这种本来应该自上而下推进的改革难免被异化，进而导致在一定程度上，公众甚至将地方政府妖魔化，其实，某些地方政府层面的三公消费，或许有些被胁迫的味道。
　　《新理财》：从国际经验来看，西方
　　发达国家有什么经验和方法值得借鉴？
　　马蔡琛：其实，西方市场经济国家的经验，也就一条：在资金管理上，强化对权力的预算控制和约束，严格区分官员的公与私。
　　许多国家的预算控制是非常严格且细化的，纳税人把政府的钱袋子给牢牢盯住了，政府乱花钱的可能性就很小了。曾经有一个流传颇广的故事，在航空业中，很多航空公司从业务发展出发，往往为旅客提供累计航空里程的促销活动，但是在很多国家，政府工作人员因公或因私出差乘坐飞机，其里程累积都是需要严格区分的。与之相较，据说我们很多从事外事活动的公务人员，他们累积的里程，自己、家人、亲朋，加在一起也消费不完，最后只好把里程累积卖给票贩子，从而兑现为个人的经济利益。可见，预算管理的精细化，不仅要关注预算资金本身，因政府公共支出而形成的诸如里程累积等衍生产品，也应纳入预算管理的监控范畴。
　　因此，只要加强了对违规三公消费的监控和制裁，普通公民要求公开三公消费的愿望，血就不会这么强烈了，而且也没有多大必要。
　　政府理财应借鉴企业理财
　　《新理财》：公允地来说，就整体而言，公款消费（乃至行政成本）在整个财政支出中所占的比例是很小的。当下社会公众及舆论的主要视线都盯在这块，反而最应引起关注的政府主要支出项目的绩效却很少有人感兴趣，您如何看待这一现象？
　　马蔡琛：这个问题确实值得深思。但在我看来，并不是大家对政府主要支出项目的绩效不感兴趣，而是普通公众根本没办法确切知道主要支出项目的绩效。
　　这和股票市场上的行为有些类似。其实，很多上市公司的公款消费也是很厉害的，但股民只要觉得购买该公司股票的炒作收益，要远大于公司公款消费的价值耗损。也就是说，只要公司能赚钱，股民是能容忍一定浪费的。
　　同样的道理，成本一收益分析法也完全适合纳税人和政府财政之间的关系。正如你所讲，三公消费乃至行政成本，在整个财政支出中所占的比例是很小的，其实，很多政府部门形象工程的浪费，要远比三公消费厉害得多，但是这既不容易认定，更加难以量化，公众的感知度也相对较弱。
　　但问题在于，政府大部分支出的绩效，对一般公众而言，基本上没有渠道获取。在发达市场经济国家，最核心的是通过引人预算控制系统和绩效评价体系，来对此问题加以治理。这也是中国公共预算改革重要的发展方向。
　　《新理财》：2007年，我国全面实施政府收支分类改革，它是建国以来我国财政分类统计体系最为重大的一次调整，也是继1994年分税制改革、2000年部门预算改革以来我国财政管理制度的又一次重大变革。正如您所说，政府收支分类改革是公共预算改革的核心议题之一。
　　马蔡琛：为什么公众对政府大部分支出的绩效一无所知？缺乏一个完整的政府财务报告体系是一个关键性的问题。
　　我们都知道，纳税人要了解一个上市公司的运营状况，主要是通过财务报表（包括资产负债表、利润表、现金流量表等）来实现的，但政府目前尚未能为公民提供一套完整的政府财务报告体系。
　　政府预算管理改革中的很多导向性经验，其实就是向治理完善的公司理财思路靠拢。这也是市场经济国家政府理财的共性特征。比如说，零基预算，当初就是由美国德州仪器公司开发，后来被政府部门借鉴过来的。
　　政府收支分类是公共部门财务管理的重要环节，但收支分类改革并不单纯是一种孤立的计量技术层面上的问题，收支分类也不能涵盖政府财务语言的全部内涵，但它是构建政府财务报告体系的一个重要基础环节。因此，其重要性是不言而喻的。
　　《新理财》：在记者看来，政府收支分类改革是预算公开、预算统一（全口径预算）的基础。离开了政府收支分类改革，预算公开就会让老百姓看不懂；离开了政府收支分类改革，预算统一也就缺乏最基本的政府会计基础。但反过来，进一步推动预算公开与预算统一，也能促进政府收支分类改革。在您看来，这三者之间应如何协调、共同驱动我国公共财政改革的进程？
　　马蔡琛：就我们谈论的三公消费而言，它既是一个预算公开的问题，也是一个预算统一的问题，还是一个政府收支分类改革的问题。
　　预算公开的本质就是以众人之财，办众人之事，但如果这个公开只是公开一部分，而不是政府的全部收支状况，这样的公开就会流于形式。
　　基于我国特有的国有资产管理问题、社会保障问题等，我们们应该构建一种多元预算体系，包括政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算、政府性债务预算，以及其他特种预算（如超收资金专项预算等），从而形成一个全覆盖的全口径预算管理体系。而收支分类改革就是这种多元预算体系的会计科目分类基础。因此，在预算公开和预算统一的推动下，必然要求政府进行收支分类改革。
　　当然，政府收支分类改革只是公共财政建设的一个制度平台，预算过程是政府财政部门与其他利益相关主体、政府与整个社会的互动过程。在政府收支分类改革这个舞台上，还需要整合政府部门、立法监督机构、社会公众等各方面的力量，构建有纵深体系的公共预算利益相关主体共同治理结构。唯有如此，三公消费问题，也才有可能不再成为一个广为关注的热点话题。或许可以说，当社会各界不再热议三公消费的时候，中国政府预算改革也就大体上翻越了山坳，走上了成功的山巅！