经济转型下的社会劳动保障资金绩效审计问题研究

　　中图分类号：F239文献标识码：A文章编号：10025812（2016）21007703
　　摘要：社会劳动保障资金是我国国计民生的重要组成部分，在我国经济转型时期，社会劳动保障资金在制度、资金存量、面临的社会环境、存在的问题等方面都在不断变化，对社会劳动保障资金进行绩效审计，有助于完善我国社会劳动保障资金制度、服务于国家治理、促进十三五提出的民生审计。
　　关键词：社会劳动保障资金绩效审计经济转型
　　随着我国经济的快速发展，社会保险的覆盖面越来越广，社会保险基金总额在2016年6月3日披露的我国社会基金理事会基金年度报告（2015年度）中已经高达19138。21亿元。《全国社会保障基金条例》（国务院令第667号，以下简称《条例》）自今年5月1日起实行，《条例》全面规范了全国社会保障基金的来源、用途、管理运营、监督等重要内容。目前，我国社保资金包括：社会保险基金、社会统筹资金、个人账户资金、企业年金、全国社会保障基金五大类，由此可以看出社保资金开始日益受到重视。
　　审计署在十三五规划中提出民生审计，不仅要从审计财政财务收支的真实、合法和效益入手，始终坚持两手抓，更要突出着力维护人民根本利益。社会劳动保障资金（以下简称社保资金）作为社会的稳定器和调节器，是国民收入的二次分配，关乎国计民生，旨在提高公共福利水平，提升我国人民生活的质量，对调节区域经济发展、促进我国社会和谐发展有着举足轻重的作用。
　　一、经济转型需要强化社会保险基金绩效审计
　　审计署在2012年发布的全国社保审计结果公告中主要显示了社保财务收支以及是否合法合规，对于社保资金在筹集、管理、增值方面的效益并未提及。我国正处在经济转型的特殊时期，经济发展方式和结构不断改革，支柱产业逐渐被新生产业替代，随着经济转型的不断深入，社会阶层结构也会发生不断的变化，利益冲突日渐突出。对于审计来说，应当主动应对经济转型尤其是十三五时期经济结构和发展方式及社保工作的新形势，紧紧围绕十三五提出的民生审计，完善我国社保制度，把审计放在经济转型以及国家治理的宏观背景下，放在经济转型与社保制度交互作用的关系中，放在社保制度与人民需求的供需关系中去加以研究，进一步发挥审计在国家治理中的免疫功能。
　　2015年12月召开的中央经济工作会议提出，2016年及今后一个时期，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，这对社保改革具有深远的指导意义，同时也给社保资金审计带来了挑战，传统的财务收支社保资金审计已经不能完全适应现有的社保监督的需求。我国从改革开放之后，社保的建立和改革都是来自于需求侧，这一思维定式一直延续至今，但是在我国经济转型的情况下，从供给侧来看待社保改革建设时，就会发现更多潜在的问题。在国外社保改革研究中，有学者提出成本的概念，美国在基本养老保险老遗残信托基金（OASDI）中就直接使用成本的概念，同时衍生出的成本包括制度成本（指养老金支出）和制度行政运行成本，这些指标都将成本作为社保资金绩效审计的评价指标。
　　按照以前的需求侧来看，社会对于社保资金的要求是无限大的，但是从供给侧来看，社保资金同样会给企业带来压力，不利于企业的发展，这与我国经济转型的目标背道而驰。为此我国提出了降低社保缴费率的提案，并且目前多地密集出台降低社保费率的政策。根据人社部资料，这次符合国家养老保险降费率标准的省（自治区、直辖市）有21个，其中上海由21降到20，其他20个省份由20降低到19。我国企业职工的社会保险主要包括养老、医疗、工伤、失业、生育，其中养老保险在各项保险缴费中占比最大，预计这些政策每年可为企业降低支出超千亿元，降低社保费率是为了提高企业发展能力，但是能否同时保证个人的社保待遇，仍是未知。
　　二、透视我国社保基金审计现状
　　（一）五险一金审计参差不齐
　　五险一金，即养老、医疗、失业、工伤、生育保险资金和住房公积金，是我国社保制度的第一支柱，参险人数日益增多，我国法律规定，这类社保资金只能协议存款或者购买基金，五险社保资金面临的主要风险是市场风险和运行风险。在我国近年CPI指数不断攀升的情况下，对社保资金进行绩效审计就显得尤为迫切，要关注在社保资金收支的过程中，花费的人力、物力、财力是否具有效率。我国尚未形成统收统支的社保资金收取制度，虽然我国很早就提出社保资金要从市县级逐步过渡到省级统筹，但是目前社保资金统筹水平仍然处于县市级水平，地方政府对五险社保资金有绝对的话语权，在资金的收支以及流动的过程中，完全处于一种自我封闭的情况，从2012年公布的全国社保审计结果公告来看，地方政府五险社保资金的违规问题也是占据大多数，若是再加上新农村合作医疗和养老资金的独立运行，其中的管理效益问题更是复杂，社保资金的绩效审计需要对五险社保资金的管理效益进行评价、整合，在地方政府各自为政下通过绩效审计提高地方政府社保资金的管理效率标准。
　　（二）社保资金投资绩效审计尚未开展
　　五险这类社保资金的投资收益率普遍偏低，甚至一些年度低于通货膨胀指数，从社保基金会发布的基金2015年度报告可以看出，非委托资金高达8781。77亿元，占比45。89，这类资金被固定在协议存款和国债这两个投资渠道中，这类统筹资金和账户资金采取统账合一的投资规定，为社保资金的违规留下了巨大的发挥空间，截至2012年，我国仍有17个省份未实现省级统筹，如此多的县市级统筹单位，使有些地方政府为了突破投资限制，采取变通的违规行为，以谋取较高的收益率。同时由于历史原因，导致社保资金的缺口巨大，再加上降低社保费率、人口老龄化，资金的缺口会进一步加大，对社保资金的投资进行绩效审计，是保障我国社保资金平稳运行、保障国计民生的必要手段。
　　（三）對降低社保费率政策进行跟踪审计
　　降低社保缴费率政策如何有效地落地实施是一个错综复杂的问题，审计作为免疫系统，政策的执行，同样需要绩效审计的监督。我国的社保费率在全世界处于前列，通过降低社保费率来作为供给侧改革的一部分，以此来降低企业的成本，增加企业的竞争力，也是为了适应经济转型的调整。但是，社保费率一旦降下去就难以恢复。降费率应该有一个合理的水平区间，需测算降低的费率是否符合预期的期望，是否符合当前的经济形势、百姓的需求，否则降低费率就会适得其反，供给侧就会失衡。
　　我国经济在不断的发展，我国社保不仅形成了城镇居民养老保险、居民医疗保险等新型社保制度，同时在农村也形成了新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗保险、农村低保、农村社会保险、农民工养老保险等新型社保制度，这扩大了社保绩效审计的内容和调查范围。
　　三、推动社保基金绩效审计的建议
　　（一）对社保基金绩效审计认识的更新
　　从新公共管理理论角度看，我国在经济转型过程中，政府与人民的角色也在转型，从传统的治理者与被治理者的关系转向服务的提供者和消费者的关系，人民参与政府治理的趋势越来越强，对于政府提供的服务开始提出了更高的要求，这也是对社保资金进行绩效审计的主要原因之一。我国的审计法律法规的制定也体现了以民为本的原则，社保资金绩效审计的理念应是维护最重要的受益方广大人民，在保障人民应有的社保权益前提下，提高人民享受的权益的效率效果。
　　审计一直被视为监督检查的代名词，随着经济的发展，审计本身也被赋予了更多的含义，创新社保绩效审计，包括以下内容：一是社保绩效审计目标，不再局限于监督检查，不再仅仅是作为一个制度渔网背后捡鱼的人，更要做一个能给制度渔网提出补网建议和策略的人，不仅关注社保资金的3E性，还要以绩效审计为手段，提出完善社保制度的建议，同时把绩效审计作为连接人民和政府的桥梁，了解人民真正的需求，传达民意，为政策制定者提供有效的参考意见。
　　我国绩效审计是在制度不完善的情况下开展的，社保体制和制度相对于其他财政专项资金而言，建立的时间更短，磨合程度更低，其体制运行和制度设计中尚存不少矛盾与问题，在制度不完善的情况下，开展绩效审计，首先要面对的问题就是绩效评价标准的选择，存在的问题有：审计事项有的合理不合法，有的合法不合理，审计人员在做出审计评价时就会十分困难，增加审计风险。构建社保绩效审计的评价指标体系，促进制度完善，成为社保绩效审计的最重要职责之一。
　　（二）构建社保绩效审计评价指标
　　笔者认为，目前的绩效审计评价指标不仅要包括传统的3E，3E是美国在20世纪80年代提出的，随着时代的发展，以及中国特色社会主义，3E的指标并不能完全适应我国的需要，还需要加上公平性、及时性。
　　经济性是指尽可能使用最少的资源达到一个事项的目标。对于社保绩效审计而言，主要在社保资金的支出管理方面，反映经济性的指标有：社保资金管理成本，包括社会劳动保障资金的日常行政管理费用，大型福利设施支出费用，招投标费用。通过社保资金管理成本占社保资金总额的比率、占GDP比重和占财政专项支出比例，并且通过连续多年纵向比较以及和其他国家的横向比较来衡量。其次是制度成本，在社保制度不断完善和新社保政策的推进过程中，社保绩效审计需要评价制度成本是否达到经济性指标，指标的确定可以按照成本效益原则来选取，采用定性定量相结合的原则，如降低缴费率政策的实施，定量部分可以用少收取的社保资金和给企业减负带来的收益进行比较来衡量。
　　效率性是指投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关系，在社保资金绩效审计中，主要关注的效率性范围有两个方面，一是生产效率，在社保资金里是指资金投入使用效率；二是指社保资金的投资管理效率。我国的社保体系中有一个十分明显的问题就是统筹层次低，2012年社保审计结果表明还有17个省份尚未实现省级统筹的六统一的标准，这就意味着我国数万亿的社保资金被分散在2000多个省、市、县统筹单位，每个单位衍生出数个基金行政管理机构，分散管理是导致我国社保基金投资效率低的主要原因。
　　效果性是指目标实现的程度和从事一项活动时期望取得的成果与实现取得成果之间的关系，一般以公共服务实现标的程度為标准。效果性的衡量标准为：确立由立法部门或其他权威机构确定的预期结果和效益正在实现的程度；政府部门工作和职责履行的如何；社保政策的落实程度，还有诸如企业参保率、职工参保率等。
　　公平性是指社会各个群体、各类利益集团、各类企业在享受政府的公共产品和服务时是否受到公平待遇，尤其是社会弱势群体是否得到特别的关照。测定公平性可以用三项指标：按照规定符合条件的所有利益方是否都纳入到社保体系中；是否宣传到位、信息对称，有无应纳入社保的社会群体由于宣传不到位而未纳入到社保体系中；给付水平是否一致。
　　及时性是指社保资金的征收、发放、报销是否按时完成，相对其他专项资金而言，社保资金具有特殊性，关系着生活保障、生命安全的问题，及时性是社保资金的一个很重要的评价方面，衡量指标包括每月社保资金是否按时征收和发放，有无拖延，社保资金的报销时长即收到报销单到资金发放的实际时长。
　　（三）完善社保绩效审计路径
　　1。采用跟踪审计为主的审计方式。社保资金总量大，涉及的范围广，利益相关方多，行政管理机构多，保险种类较多，社保事项的民生性和社保政策的长期性，使得社保绩效审计方法的选择以跟踪审计为主，容错率很低，对于既定的已发生的事项，事后审计带来的效益偏低，全程跟踪审计有利于防范不良事项发生。无论是养老、医疗等社保政策都是长期性的，社保绩效的评价应是连续多年的跟踪审计，对政策的实施效果实行连续性的动态评估，相比于以某年的的情况来断然评价社保的功过成败，显然更具有科学性。
　　2。加强问卷调查的审计方式。《审计法》赋予了审计机关有权向国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查，设计良好的审计调查问卷，是充分反映民意、反映政策执行是否到位十分有效的方法。专项审计调查是审计和调查的有机结合，是一种集审计和调查优势于一身的审计方式。审计调查不仅具有通常审计的强制性、权威性与独立性优势，还具有社会调查的程序简便、形式多样、方法灵活，以及工作时效性与针对性强等特点。这就对调查问卷的设计提出了更高的要求，作为审计人员需要利用层次分析法，确定审计事项的权重，合理分配问题，以取得最大化的反馈，尤其是在大数据时代，问卷的发放、收回相比以前显得更加容易一些，数据的处理分析更加迅速和及时。
　　3。建立完善的内部控制度。社保制度的运行涉及我国多个行政部门，需要建立一个有效的社会保障管理体系内部监督制衡机制，社会保障的制定、行政事务的管理以及社会保障基金的收支应由不同机构承担，有效防止因权力集中引起的社会保障损失。另外，社会保障种类繁多、情况复杂、资金量大、涉及面广、敏感性高，设置独立的内部审计机构对社会保障相关机构、资金进行监管，将社会保障的监管纳入日常管理的范畴，也是切合社会保障的发展现实。
　　4。建立社保绩效审计的信息化系统。从我国社保审计的发展来看，全国社保信息系统建设覆盖面逐步扩大，县乡都已经有联网的社保系统，这对社保绩效审计而言，大大加强了数据的可获取性，在全国联网的数据下进行分析，要求我们建立一个社保绩效审计分析系统，同时使社保信息化，提高社保资金的运营、管理、投资的透明度，提高社会公众的参与度，征求社会公众的意见，提升社会监督的效果，使绩效评价更加贴近真正的社会需求。
　　5。加強社会保障绩效审计法制化建设。我国的社保相关法律法规不是很完善，社保绩效审计法律法规更是如此，在法律法规不健全的情况下，通过社保绩效审计实务经验的积累，来建立健全法律法规，并结合地方特点，颁布地方性法规，加强对社会保障具体操作性条款和量化标准数据的重视，为社会保障审计工作提供充分、有效的法律支持，减少审计定性、评价困难。其次，建立健全社会保障相关配套制度。社会保障系统的运行涉及到许多部门，例如民政、卫生、司法、财政等，社会保障相关法律法规也应与这些部门的相关法律法规和规章制度相互衔接、协调一致，以保证社会保障法制建设的有效实施。X
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