执法档案管理及信息化工作机制探究

　　彭艳玲张艳军王思诺张翼丁伟明
　　【摘要】目前，对于卫生计生综合监督机构执法档案的管理多采取分散模式，档案的电子化程度也正逐步扩大。随着计算机和信息技术的发展，卫生计生综合监督机构的信息化管理成为必然。在目前的技术基础和设备基础上，人才、规划等问题制约着下一步工作的开展。针对存在的问题，卫生计生综合监督机构执法档案信息化管理需要更好地规划综合管理模式，并在队伍建设等方面加大力度。
　　【关键词】卫生监督；档案管理；信息化
　　随着健康中国战略的实施和法制政府建设的推进，卫生计生综合监督事业不断纵深发展，做好卫生计生监督执法工作，逐渐成为医药卫生体制改革和行政执法三项制度改革的重要内容。卫生计生综合监督机构执法档案管理是其日常工作的重要组成部分，发展和完善卫生计生综合监督机构执法档案信息化工作，是电子信息化技术的不断进步为卫监机构发展带来的重要影响，是其适应智慧社会、大数据时代的必然选择。
　　一、卫生计生综合监督机构执法档案
　　卫生计生综合监督机构是受卫生计生行政机关委托开展行政执法的机构。在其开展行政执法的过程中，会依照法律、法规和内部程序的要求，形成一些原始资料和历史记录，这些资料和记录中具有保存、使用价值的部分即成为卫生计生综合监督机构执法档案。在卫生计生综合监督机构中，其执法档案具有多方面的参考和凭证价值。
　　（一）卫生计生综合监督机构执法档案的工具价值。作为真实的历史记录，卫生计生综合监督机构执法档案能够很好地反映工作开展的过程，包括思路、问题及对策、经验和教训，通过档案的调阅能够有效提升监督员的执法水平。因此，卫生计生综合监督机构执法档案可以作为交流和提升执法能力的重要工具。
　　（二）卫生计生综合监督机构执法档案的依据价值。为保证执法公平性，在行政执法活动的自由裁量应用中要求对类似情节的案件要给予相当的处置，对类似案件的审查需要执法档案作为依据。在保证行刑衔接工作落实方面，对于是否构成移送标准，需要行政执法档案的支持。在保证监督员依法行政方面，行政执法档案是开展工作考核与追责的重要歷史凭证。因此，卫生计生综合监督机构执法档案具有依据和凭证作用。
　　（三）卫生计生综合监督机构执法档案的警示价值。对于真实案例的公示与曝光，既是推进行政执法三项制度改革的要求，也是警示违法者的需要。对于违反卫生计生法律法规案件的公示与曝光，需要卫生计生综合监督机构执法档案资源的支持与配合。
　　二、执法档案管理现状
　　卫生计生综合监督机构档案管理一般处于较弱势地位。对卫生计生执法档案进行收集、归纳、总结、保存和开发利用等活动的模式，目前基本以分散为主，并正在广泛开展执法活动的电子化。
　　（一）卫生计生综合监督机构执法档案的分散式管理。就目前所知，卫生计生综合监督机构的档案管理多采取分散模式。在这种传统的管理模式下，执法业务科室产生的案卷类文书和影音资料按照一定规范分散保存。卫生计生执法过程中产生的纸质案卷由业务科室制作后，交档案室集中整理、保存，调阅等有严格的程序保证档案的安全。随着行政执法全过程记录的推开，执法过程中产生的影音资料等则分别由各业务科室保存，交接、保管和利用效果差。
　　（二）卫生计生综合监督机构执法档案管理的电子化。随着互联网技术和理念的发展，卫生计生综合监督机构内办公网络化、自动化、电子化得到较好的发展，其执法档案多已步入电子化的过程。卫生计生综合监督机构执法档案管理的电子化可以看成是信息化的基础与初级阶段，即利用数码设备对相关档案形成电子文件并进行保存。电子防磁柜、数据采集站、在线监测设备等目前得到了广泛的应用。
　　三、执法档案的信息化管理
　　卫生计生综合监督机构执法档案信息化管理是其档案管理的模式从传统的以实体为主的管理，逐渐转化到以数据信息为重心的管理的过程，是传统的档案管理向新型档案管理模式转变的过程，这个过程是一个长期的过程。卫生计生综合监督机构执法档案的信息化管理需要在国家档案行政管理部门的统一规划和组织下进行，其目标依然是提高档案管理和利用的现代化水平，其主要方式和方法则是在管理中全面应用计算机和信息技术。
　　（一）卫生计生综合监督机构执法档案的信息化管理工作现状。近年来，随着智慧卫监建设的推进，卫生计生综合监督机构执法档案的信息化管理也得到了一定的发展，具备了进一步发展的部分技术基础和设备基础。一些卫监机构在其政务网的建设中设置了案件查询功能，对部分执法档案资源能够进行共享和应用。一些法制机构在其行刑衔接系统中设置了信用审核等功能，多次违法档案能够即时显示并提醒进一步处置。一些卫生行政部门主持对接许可数据库与处罚数据库，为执法资源的规范应用提供了数据基础。
　　（二）卫生计生综合监督机构执法档案的信息化管理中存在的问题。行政执法档案的信息化管理过程中，对具备档案、法学、医学等知识基础的复合型人才要求较高，同时由于卫生计生综合监督机构事业单位性质，能够吸引人才、留住人才的待遇环境一般，因此卫生计生综合监督机构执法档案信息化管理进程中人才缺口大。同时，在信息化准备阶段的执法档案电子化过程中，由于缺乏有效、统一的规划，缺乏有效的制度保证，一些软件在兼容性方面表现不好，对信息化的推进过程产生了拖延作用。
　　四、执法档案的信息化管理机制
　　针对存在的问题，卫生计生综合监督机构执法档案信息化管理的完善与改进应以机制的改变为主，机制的改变需要在更好的规划、综合管理模式和队伍建设等方面做出努力。
　　（一）卫生计生综合监督机构执法档案信息化管理的高层规划。对于卫生计生综合监督机构执法档案工作的规划，需要基于行政执法和共享利用等多方面考虑，并由其档案管理主管部门和上级卫生行政部门分别按职能统一进行规划。档案的规范性方面要接受档案管理部门的监督，在其指导下开展工作。在档案的内容及共享等方面，要积极争取上级卫生行政部门的支持，构建良好的软件共享体系，应为卫生计生行政部门在信息化系统建设过程的论证和调研中提供合理化建议，帮助卫生计生行政部门增强执法档案信息化管理软硬件环境的可扩展性和可操作性。
　　（二）卫生计生综合监督机构执法档案信息化管理的综合模式。无论是从维护档案的完整性和安全性的角度，还是从信息化管理的需要的角度，卫生计生综合监督机构执法档案的信息化管理都需要采取综合模式。即源文件在业务部门产生后均移交档案室，包括纸质案卷与电子资源。在档案收集环节，要由专职的档案管理人员对档案材料的规格、签章、逻辑等进行系统地排查，保证其严谨性。在档案的整理环节，需要严格按照规范标准进行排列、装订，科学编号立卷。在档案的保管过程中，要有标准化的装具、质量过硬的软件系统和必要的硬件设施。所有的环节都要遵循统一领导、统一机构、统一管理制度、统一分类编号、统一集中管理的原则。
　　（三）卫生计生综合监督机构执法档案信息化管理的队伍建设。专职档案管理员的配备对于卫生计生综合监督机构执法档案信息化管理的推进意义重大。正式编制与专职人员是最低要求，专职档案管理员在业务科室兼职人员辅助下共同努力形成档案信息化管理网络是进一步的举措。对专兼职档案管理员在政治理论、法制理论、档案业务、文书知识、计算机与网络操作等方面的培训是长远谋划，提高档案管理人员工资待遇并创造职称晋升、职务提升空间是治本良策。
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