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杨光:美国的中东石油外交

  

  20 世纪70 年代以来的历届美国政府都公开声明,保证石油供应安全是其中东外交的首要目标之一。从大的方面来看,美国对中东的石油外交主要包括两方面的内容。一方面是反卡特尔外交,也就是针对以中东石油输出国为主体的欧佩克的外交。这种外交的基本目标是削弱欧佩克对国际石油市场和价格的控制力,降低其动用石油武器的可能。另一方面是遏制反美势力外交。这种外交的基本目标是通过打击中东地区反美势力,保证美国石油供应安。

  

  一、反卡特尔外交

  

  1.组织反卡特尔联盟, 建立多边安全机制

  

  1973 年,石油输出国团结一致动用石油武器,阿拉伯石油输出国组织成员国对支持以色列的国家发动石油禁运,欧佩克成员国则一同提高石油价格。进口石油的工业发达国家缺乏对策协调和回应手段,陷于十分被动的境地。这场较量以石油输出国的胜利告终,也突显了多边机制和集体努力在国际石油斗争中的重要作用。美国等西方国家在这次石油危机爆发后,即开始筹建发达国家石油进口国的集体安全体系和反石油输出国石油卡特尔的联盟。在当时的美国国务卿基辛格的积极倡导和外交努力下,经济合作与发展组织成员国1974 年制定了《国际能源计划》,对于反石油输出国战略进行了全面规划,并于同年11 月成立了国际能源机构,实现了反卡特尔战略的体制化。《国际能源计划》所体现的基本战略目标是,在发生石油供应中断和价格暴涨的时候,通过集体努力保障OECD 国家的石油供应安全,以及通过能源结构的调整使OECD 成员国逐渐摆脱对石油的依赖。为此,该计划主要设计了应急反应和结构调整两套措施。应急反应措施包括在各国建立战略石油储备和市场情报系统,以便在发生石油危机的情况下共同采取石油消费限制措施,并在成员国因石油供应中断导致石油供应减少7%以上的时候启动“应急分配制度”,动用战略石油储备,填补供应缺额并实现成员国之间石油储备的共享。为了给欧洲和美国石油公司参与这一计划扫清道路,美国国会和当时的欧洲共同体决定,参加这一计划的美欧公司可以免受美国的反托拉斯法和欧洲共同体《罗马条约》的制辖。结构调整措施的内容主要包含在1976 年1 月国际能源机构通过的《长期合作计划》中,具体包括节能、加快替代能源开发、提高能源生产和使用效率,以及取消一切妨碍实施这些措施的立法、行政障碍和歧视性做法等。[1]

  

  2.推行“石油扩散”战略,削弱欧佩克市场控制力

  

  市场份额是卡特尔市场控制力的基础。70 年代欧佩克之所以能够在国际石油市场叱吒风云,其基本条件是当时欧佩克控制着国际石油供应量的大约4/5,而非欧佩克石油输出国只占国际石油贸易的1/5 份额。为了降低欧佩克的市场份额,进而削弱其市场控制力,70年代第一次国际石油危机发生以后,美国即在政府推动下,鼓励美国石油企业在欧佩克以外地区加紧勘探开发石油资源,以扩大非欧佩克石油输出国的市场份额。这种改变石油供应来源过分集中在欧佩克国家状况的措施,被美国学者称为“石油扩散”。美国政府为了推动石油扩散,主要借重于3 个政府部门,即美国能源部、美国国际开发署和海外私人投资协会。这3 个政府机构角色不同,功能互补,相互配合。能源部代表美国政府与资源国签署双边研究开发协议,为企业开辟资源国的石油勘探开发市场架桥铺路。美国国际开发署以提供援助方式对美国公司在资源国的勘探开发活动提供支持。海外私人投资协会主要负责向在缺乏政治稳定性的国家投资的美国公司提供政治风险担保。

  

  3.构建相互依赖关系,变石油武器为双刃剑

  

  相互依赖是一种安全机制。依赖如果是单方面的,那么依赖的一方注定是不安全的,如果依赖是相互的,双方就可能在损害对方的同时也损害了自己。美国为了防止欧佩克动用石油武器,就采取了构建欧佩克国家对美国依赖的战略,从而把石油武器变成一种对双方都有害的双刃剑。对此,美国参议员威廉·富布赖特在1978 年曾经明确指出:“如果让产油国感觉到它们在美国的繁荣中具有直接而具体的利益,那么美国的风险就会减少。当前如何发展这种利益呢?最显而易见的答案就是依靠贸易和投资。”为了构建欧佩克国家对美国的依赖,美国从几方面采取了措施。首先,70 年代到80 年代初,美国利用欧佩克国家国内资金吸收能力低,急于为巨额石油美元寻找投资出路的机会,大量吸收石油美元流向美国。除接受石油美元存入美国银行、在美国购置不动产、购买产权和投资于证券交易以外,还允许海湾国家大量购买美国财政部债券。购买美国财政部债券成为石油输出国沙特阿拉伯海外资产的最主要形式。美国采取这种做法,在实现石油美元回流的同时,也使欧佩克国家的海外资产的回报率与美国经济的兴衰紧紧联系在一起, 形成一损俱损,一荣俱荣的相互依赖关系。其次,美国利用石油输出国急于实现经济多样化,迫切需要从国外引进先进工业技术和需要外国公司提供市场,支持美国公司对石油输出国的工业化建设大举投资,使石油输出国对美国投资者的技术和市场的依赖程度不断加深。再次,美国利用中东地区局势不稳定因素较多,石油输出国急于加强军备的需要,向石油输出国大量销售军火,加深了当地国家对美国军事装备的依赖。

  

  二、遏制反美势力的外交

  

  1.推动阿以和平进程,解决“美国难题”

  

  美国的中东政策长期面临所谓“美国难题”。一方面,无论是从抵御前苏联在中东地区扩张的需要出发,还是从美国的国内政治需要出发,美国都必须与以色列保持盟友关系,支持以色列的存在和发展。1981 年美国与以色列签署了《美以战略合作协议》,保卫以色列的安全是历届美国政府中东政策的重要目标之一。另一方面,美国需要进口的石油都掌握在阿拉伯国家手中,美国为了保障石油供应安全,也必须与阿拉伯国家保持良好的关系。然而,第二次世界大战以后阿以冲突的不断发生却常常使美国在中东的这两项战略目标顾此失彼,难以两全。阿以冲突不仅多次引起国际石油危机,而且在第四次中东战争期间把矛盾推向极致,使美国成为阿拉伯国家石油禁运的主要目标。对美国而言,缓和阿以之间的紧张关系,对于同时实现保护以色列和保障石油供应安全这两项中东政策的重要目标具有重要意义。因此,从20 世纪70 年代中期开始,政治解决阿以冲突成为美国中东外交的主要内容。从那时以来,有关政治解决阿以冲突的美国国务卿及特使的穿梭访问和调节斡旋接连不断,国家元首之间的接触和高峰会谈密集频繁。中东和平进程总体上不断取得进展。1978—1979 年美国总统卡特促成了埃及与以色列的单独媾和并签署和平条约。1991 年布什总统与前苏联一起发起了马德里和会,使以色列和阿拉伯各方坐到谈判桌前,按照土地换和平的原则,启动了阿以双方的全面和谈。在美国推动下,和平进程取得多项突破性进展。1993 年巴以双方签署巴勒斯坦临时自治协议,1996 年约旦与以色列签署和平条约,2000 年以色列从黎巴嫩全部撤军,2001 年叙利亚从黎巴嫩部分撤军。阿以冲突的政治解决尽管一波三折,但阿以双方的关系总体上趋于缓和。尽管2001 年布什上台后曾一度放弃推动巴以和谈,但“ 9·11”事件发生后美国重新认识到恢复中东和平进程对于缓和阿拉伯人民反美情绪和反恐都具有重大意义,很快设计出解决巴以问题的“路线图”方案并宣布在伊拉克战争结束后重新启动巴以和谈。

  

  2.实行经济制裁,遏制反美国

  

  美国为了打击中东地区的反美国家,经常使用制裁手段。伊朗、利比亚等主要石油输出国都曾经受到美国的单方面制。1990 年伊拉克入侵科威特以后,联合国安理会对伊拉克实施制裁措施,美国是解除联合国安理会对伊拉克制裁的最坚决反对者。70 年代伊朗发生伊斯兰教革命以后,美伊关系急剧恶化。1980 年双方断绝外交关系。此后,伊朗成为美国实行单方面制裁的对象。美国冻结了伊朗在美国的资产。克林顿政府上台后,指责伊朗谋求发展核武器和其它大规模杀伤性武器,支持恐怖主义和反对中东和平进程,加大了对伊朗的制裁力度,甚至以治外法权的形式,把对伊朗的制裁强加给第三国的公司。美国从1982 年就开始对利比亚采取经济制裁措施。1996 年8 月,克林顿总统签署了“达马托法”,对在伊朗和利比亚石油天然气领域年投资额超过4000 万美元的外国公司实行制裁。

  

  3.利用援助手段,实现外交目标

  

  援助一向是美国为达到政治目的而采用的重要手段。无论在政治解决阿以冲突方面,还是在打击伊拉克问题上,美国都广泛使用了援助手段。中东和平进程的每一步,都有美国的援助措施配合行动。据估算,美国为达成埃以和平条约总共花费了48 亿美元。在以色列与埃及进行第二阶段脱离接触协议谈判期间,美国为了促使以色列与埃及达成协议,曾经冻结对以色列的25 亿美元援助,以对以色列施加压力。埃以媾和以后,美国为了巩固业已取得的成果,不断对埃及和以色列提供大量援助,使这两个国家成为世界上接受美国援助最多的国家。1979 年埃及与以色列签署和平条约后,美国每年向埃及提供20 多亿美元的经济和军事援助,以帮助其渡过阿拉伯国家集体制裁的难关。美国对以色列每年提供的经济和军事援助则多达30 亿美元。马德里和会召开以后,1992 年美国政府为了阻止以色列右翼政府扩建定居点,破坏中东和平进程,冻结了对以色列100 亿美元的贷款担保,以迫使其做出妥协。1993 年9 月14 日克林顿总统主持约以签署关于和平谈判的框架协议前后,美国不仅向约旦提供了3000 万美元财政援助,增加军事和经济援助,还免除了约旦9.25 亿美元的债务。1998年10 月,美国总统克林顿主持巴以双方签署《怀伊临时和平协议》后,为了保障落实协议,11 月30 日美国又在华盛顿召开“支持中东和平与发展会议”,与会各方在会议上承诺今后5年内向巴勒斯坦提供32 亿美元的援助。为了使埃及参加美国领导的反对伊拉克联军,美国支持国际货币基金组织免除了埃及多达200 多亿美元的债务,使埃及这个债务大国的外债总额一下减少了将近一半。

  

  三、石油外交的效果与调整

  

  1.美国石油外交取得一定效果

  

  国际能源机构的应急措施和长期结构性措施在实践中都取得了比较明显成效。1991 年的海湾战争第一次检验了应急措施的效果。当时由于科威特和伊拉克的石油供应中断,国际石油市场供应量出现一定数量的短缺,国际石油价格出现大幅度上涨。在这种情况下,国际能源机构在海湾战争爆发时,启动应急措施,各成员国综合采取动用战略石油储备、限制石油消费和实施燃料转换等多种措施,在15 天之内向市场投放的石油相当于250 万桶/日,对于迅速平抑油价发挥了显著作用。70 年代中期以来西方国家的节能技术和替代能源开发不断取得进展,低耗油产业获得迅速发展,导致在经济增长的同时耗油率显著下降。据美国能源信息管理局测算,20 世纪50—70 年代,美国每实现100 万美元国内生产总值所平均消耗的石油数量变化不大。而自从70 年代中期开始,美国出现了明显的经济增长耗油率下降趋势。以1976 年与90 年代末相比,美国每实现100 万美元国内生产总值所平均消耗的石油已从1400 桶下降到800 桶。[2]70 年代以后非欧佩克国家的石油勘探和开发进展显著,特别是北海、墨西哥、中亚和西非等地区都形成了较大的生产能力。因此,非欧佩克的国际市场份额逐渐上升,欧佩克的市场份额相应下降,1985 年下降到的最低点,仅占世界原油产量的29.7%和国际市场份额的43.6%。[3]欧佩克面对市场份额逐渐丧失的现实,不得不从1986年起采取“低价扩额”战略,开始了以较低的油价逐渐收复失去的市场份额的持久战。80年代中期到90 年代末,国际油价除在海湾战争时暂时升高以外,基本上保持了长期的低价位。尽管经过长期实行低价扩额战略,市场份额有所恢复,但90 年代初期以后市场份额的收复重新陷于困难,进展相当缓慢。2002 年的国际市场份额也仅仅恢复到55%。[4]这其中固然有高油价激励世界范围石油勘探开发的经济因素,但美国采取“石油扩散”战略,鼓励石油公司在非欧佩克国家找油无疑也是一个重要的因素。欧佩克市场份额的减少,使其对供应和价格的操控能力已无法与70 年代初期相比。海湾主要石油输出国,

  特别是在美国拥有巨额海外资产的沙特阿拉伯由于在经济和军事上对美国和其它发达国家的依赖,长期在欧佩克中发挥着维护低油价和照顾世界经济承受能力的温和政策。石油输出国作为一个整体,从80 年代起已不再轻言使用石油武器。主要在美国的推动下,包括在美国和国际社会的援助支持下,有关各方政治解决阿以冲突的努力不断取得进展,阿以关系在70 年代中期以后总的趋势是走向缓和,基本上也没有再度对国际石油价格和供应能力造成重大影响。因此,应当说美国石油外交对于防止石油价格剧烈波动和石油供应中断取得了一定的效果。

  

  2.美国石油外交并非一帆风顺

  

  美国的中东石油外交并非尽如人意。制裁政策基本上没有成功。例如,美国对伊朗的单方面制裁不仅没有对伊朗政权构成什么威胁,而且得不到国际社会的认可和配合。制裁把美国公司限制在伊朗市场大门之外,不啻是把大量的市场机遇拱手让给了其它国家的竞争者。美国不顾伊拉克人民受到的苦难,长期阻挠联合国解除对伊拉克的制裁,结果也使自身陷于被动。不仅达不到以制裁压垮伊拉克政权的目的,而且成为国际社会眼中的伊拉克人道主义灾难制造者。1996 年12 月美国不得不接受联合国安理会决议,允许伊拉克在联合国监督下部分恢复出口石油,以换取食品和药品。2000 年许多国家甚至不顾美国和英国未经联合国安理会批准擅自在伊拉克设立的禁飞区,用飞机直接向巴格达运送人道主义物资,使美国处于相当尴尬的境地。2001 年5 月美国和英国迫于压力,抛出所谓“聪明制裁”方案,取消对伊拉克民用物资进口限制,取消对“石油换食品”计划中的合同逐个检查,允许民用飞机进出伊拉克等。美国不允许美国公司在伊拉克签署开发石油合同,也使市场机遇落入其它国家公司的手中。美国不顾国际社会反对,发动对伊拉克的战争,采用武力推翻伊拉克现政权,在很大程度上正是其制裁政策失败的结果。美国对利比亚的长期制裁,也没有动摇该国政权的稳定。美国遏制欧佩克的政策近年也出现了值得关注的新挑战。由于国际油价长期低迷,许多中东石油输出国从80 年代中期以后开始出现经济困难,并开始从美国和西方国家大量提取海外资产,从而造成在海外资产方面对美国和西方的经济依赖下降和提高油价的欲望上升。这种趋势在一定程度上动摇了美国石油输出国之间的相互依赖基础。1999—2001 年,一向主张温和油价政策的沙特阿拉伯与主张激进油价政策的伊朗和委内瑞拉联合发起了欧佩克10 多年以来规模最大的限产促价行动,成功地推动国际油价上升,是一个非常值得注

  意的信号。

  

  3.美国以伊拉克战争为契机调整石油外交

  

  美国发动伊拉克战争的目的之一仍是为了加强对中东石油的控制,同时在很大程度上,也是其中东石油外交的一种调整。这种调整主要体现在:第一,以武力推翻伊拉克现政权,扶植亲美政权,实现通过制裁手段所难以达到的目标。美国还试图以此为突破口,在中东地区推行政治民主化、经济开放和教育等方面的改革,通过输出美国的价值观和政治制度,在该地区培育亲美势力,铲除反美势力产生的土壤,使中东石油进一步掌握在亲美政权手中。第二,由于伊拉克拥有巨大石油资源储量和开发增产潜力,亲美政权的建立、美国公司重返伊拉克石油工业,以及伊拉克石油的大规模开发,将使欧佩克内部的温和势力进一步扩大,使激进势力受到更多的制约。由此看来,伊拉克战后美国中东石油外交的基本特点仍将是对欧佩克和反美国家进行双重遏制。尽管美国中东石油外交的调整可能遭遇不少阻力,但随着伊拉克战后美国在中东地区势力的膨胀,美国对中东石油的控制力将进一步加强。

  

  注释:

  [1] 里查德·斯科特:《国际能源机构的最初20 年:主要政策和行动》,国际能源机构,1995。

  [2] 2000 年10 月8 日stratfor.com 网站发表的文章:《石油、权力与政治》。

  [3] 杨光、姜明新:《石油输出国组织》,86 页,中国大百科全书出版社,1995。

  [4] 欧佩克opec.org 网站公布的数据。

  

  作者系中国社会科学院西亚非洲研究所所长、研究员

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