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第四章:对外开放的最初三步

  

  自我封闭了30年之后,1978年12月中共中央第十一届三中全会确立了中国以利用外资为主要内容的对外开放方针,翌年7月全国人大五届二中全会又通过了《中华人民共和国中外合资经营企业法》(以下简称《中外合资经营企业法》)。就如同两把“金钥匙”,这次会议和这个法律终于将对世界紧紧关着的大门重新打开了。从1980年8月起在广东、福建等地创办的“特区”,更是标志着中国主动开放、积极利用外资的开始。上述三年走出的这三步,可以说是中国走向世界、走向新时代的里程碑。与1949年前的100年的开放不同,此时中国的开放是以国家主权和领土完整为前提的;与1949年后的30年的封闭也不同,此时的中国在维护国家主权和领土完整的基础之上又是开放的。在全球化时代,主动开放是强国富民的必由之路。正因如此,在对外开放之后的20多年里,中国社会才会发生翻天覆地的变化。

  然而,背负着1840年以前几千年、1949年之前100年和1949年后30年三大沉重包袱的中国,是如何走出这三步的呢?

  

  一、“两个凡是”与“两个不准”

  

  1976年9月9日,中华人民共和国的主要缔造者和最高领袖毛泽东在北京病逝。如何评价这位“巨人中的巨人” 和他作为最高领导人时期的中国,本书力有未逮,难以论及。但有一点可能是世人公认,从这时起,中国开始由毛泽东时代向邓小平时代过渡。这两个时代有本质上的共同点,如都坚持走社会主义道路,坚持共产党领导等等,但在此基础之上也有许许多多的不一样的地方,其中之一是要不要开放和能否利用外资。邓小平时代的对外开放既是主动,同时也是迫不得已的。但必须指出,与130年前的被迫开放不同,此时中国所面临的压力主要不是来自外部,而是来自于内部,属于“内迫型”。

  之所以如此,这要从毛泽东留下的遗产说起。

  毛泽东去世后给中国留下的遗产是多方面的,如果从经济上看,我同意这样的概括,即留下了一个“强盛的贫困”的中国。 对此,一篇文章写道,“在经历长达十年之久的‘文化大革命’的破坏后,1976年中国的国民经济处于崩溃的边缘: 纲产量大幅度下降,1976年只生产钢2046万吨,低于1971年,同正常速度相比,大约少生产钢2800万吨。1976年,农业劳动力平均的粮食产量1948斤,比1975年的2020斤下降3.6%,一些地区,特别是云、贵、闽、川、浙、赣等省粮食产量急剧下降,有的由粜粮省变成籴粮省。国家财政连续三年出现赤字,1976年财政收入只有750亿元,相当于1971年的水平。和正常增长速度相比,三年大约少收入400亿元。人民生活水平下降,1976年每个农民收入从集体分得的平均收入62.8元,只比1956年的52.3元增加10.5元。城市全民所有制职工平均工资605元,比1956年625元还下降了20元。影响所及,中国处于世界贫困国家的行列。” 新华社记者杨继绳先生则描写了1978年全国农民的收入情况,“全国8亿农民每人年平均收入仅有76元,其中2亿农民的年平均收入低于50元。当时农民年平均口粮不到300斤毛粮。还有一个令人震惊的数字:1978年,全中国有1/3的地区生活水平不如50年代,有1/3地区的生活水平不如30年代。”

  与此相关的还涉及到另外的一个问题,即应当如何认识造成这种经济遗产的原因。说这是林彪、“四人邦”破坏造成的有之,言其为自然灾害所致有之,迁怒于“帝国主义、修正主义和各国反动派”的也有之。当然,这些都是不容忽视的原因。但是,我认为,这更是具有很强封闭性的苏联模式的计划经济使然。“在计划经济体制下,直接生产者和管理者都是一架机器上的零件和部件。没有自己的独立利益,没有自由活动的可能。工人和农民不能通过自己的加倍劳动增加收入,企业不能通过自己的努力经营得到发展,地方不能合理地利用资源求得繁荣。这种体制使每个经济细胞和器官都失去了自我发展、自我平衡和自我调节的能力。个个捧着‘铁饭碗’,人人都吃‘大锅饭’。懒惰之风盛行,首创精神被压抑,进取心和奋斗精神被挫伤,智慧和才能被窒息。这样,经济机体就失去了向前发展的内在动力。它只能靠无休止的政治运动从外部去激发热情和施加压力。‘抓革命,促生产’就是这种常用但效果很有限的办法。动力机制麻痹的一个最可怕的后果是技术进步停滞。尽管计划经济国家可以用‘军工动员’方式集中国力搞核武器和人造卫星,但在生产领域的技术状况远远落后于市场经济国家。” 对于这种概括,每一个经历过那个时代的中国人都深有同感。

  总之,“毛泽东留下的不仅是贫穷,而且还有产生贫穷的经济体制:计划经济体制。值得注意的是,这种高度集中的计划经济体制是和……高度集中的政治体制相互依存的。”

  这样一来,毛泽东之后的中国首先要解决的就是怎样对待这位伟人留下的遗产问题。然而,1976年10月粉碎“四人邦”以后成为中国人民“英明领袖”的华国峰,而对毛泽东留下的遗产,一方面急于想使中国快速摆脱贫困的窘境,另一方面又不打算改变原有的体制。于是,在经济上搞“洋跃进”、政治上揭批“四人邦”的同时,他还提出了著名的“两个凡是”理论,以此作为拒绝纠正过去错误和反对任何变革的依据。所谓“两个凡是”,即“凡是毛主席作出的决策,我们都坚决拥护,凡是毛主席的指示,我们都始终不渝地遵循。” 在1977年3月召开的中央工作会议上,华国峰还明确地表示,对于解决邓小平问题、天安门事件问题和对“文化大革命”的成绩与错误的评估问题,都是坚决地站在维护毛主席的伟大旗帜这个根本立足点上的。如果不这样就会有损我们的旗帜。凡是毛主席作出的决定,都必须维护,凡是损害毛主席形象的言行,都必须制止。

  “两个凡是”在对外经济关系上的反映就是“两个不准”,即“不准向外国贷款,不准外商来华投资”。这也就意味着既不能间接利用外资更不能直接利用外资,实际上是仍然不同意开启国门,对外开放。对此,有的学者这样写道,“1977年,《国际贸易问题》杂志第2期刊登的一篇文章在批判‘四人邦’攻击延期付款做法时指出:延期付款,‘就其性质而言,根本不像苏联那样,直接同外国政府和金融机构签订贷款协定,乞求外债以支付进口,从而背上沉重的国债。’显然,这是反对向外借款。同年3月,《国际贸易》杂志发表的一篇文章强调了不允许外国在中国直接投资。文章指出:‘我国是社会主义国家,根本不允许外国资本家来开发资源,也不允许外国资本搞什么联合经营。’次年5月出版的《“四人帮”对马克思主义政治经济学的篡改》一书也指出:‘我们既不允许外国资本家同我们办合资企业,更不允许把领土领海主权租让给外国。’” 这里提到的两份杂志,前一个是对外经济贸易大学主办的,后一个是对外经济贸易部主办的,它们的观点是有很强的权威性和代表性。1978年4月,对外贸易部部长李强在广交会上还代表中国官方声称,中国坚决不准向外国贷款和不准外商来华投资办厂。

  “两个不准”所反映的不仅仅是中国的对外经济政策,实际上是在坚持前30年形成的那种封闭的社会主义建设模式,坚持社会主义制度与资本主义制度、社会主义国家与资本主义国家之间的绝对对立性。在这些方面,谁若想要有所变动,谁就被斥责为“修正主义”。 比如,《国际贸易问题》1976年第1期发表的堪称这方面的经典之作的署名文章就认为,“资本输出是帝国主义的一个基本特征,它有两种形式,即借贷资本和生产资本的输出。但不论采取何种形式,其目的都是为了对外掠夺扩张,攫取更大利润。列宁指出:‘这就是帝国主义压迫和剥削世界上大多数民族和国家的坚实基础,这就是极少数最富国家的资本主义寄生性的坚实基础!’苏修叛徒集团统治下的苏联已完全蜕变为社会帝国主义国家,它不仅具有帝国主义所固有的一切经济特征,甚至比老牌帝国主义更为突出。在资本输出方面也是如此。它打着‘援助’的幌子,大量输出借贷资本,又在所谓经济技术合作的名义下大量输出生产资本,进行直接投资,特别是利用第三世界‘那里资本少,地价比较贱,工资低,原料也便宜’的条件,吮吸当地人民的膏血,扼杀所在国家民族经济的发展……苏联在国外的合股企业是其国内全面复辟资本主义的产物,是垄断统治下客观经济规律作用的必然结果,正如列宁指出:‘垄断占统治地位的最新资本主义的特征是资本输出。’这种合股企业的产生和发展,从一个侧面反映着苏联逐步蜕变为社会帝国主义的过程。”

  多么可怕的封闭!不从这种思想禁锢中解脱出来,中国怎么能对外开放呢?

  

  二、艰难的开放

  

  在搜集写上一节的资料时,我在《国际贸易问题》1976年第2期上看到一组《批判邓小平的崇洋卖国路线》的文章。站在今天的高度,它们无论在学术上还是在政治上都是错误的,一文不值,不过是1976年春到1977年春全国上下批判邓小平狂潮中一滴水而已。但是,从这些文章中可以得出两个与本书关系十分密切的结论,其一,中国的开放是从技术引进开始的;其二,邓小平中国开放的最早倡导者,后来称他是中国改革开放的总设计师丝毫不为过。

  1975年初,周恩来病重。在毛泽东的支持下,邓小平主持中共中央和国务院的日常工作。根据毛泽东提出的“要安定团结”、“把国民经济搞上去”的指示, 着手对党组织、工农业以及教育、科学、文化等领域进行全面的整顿,实际上他开始着手纠正“文化大革命”的错误,恢复正常的生产和生活秩序。其中,在对外经济关系方面,邓小平主张引进西方先进的技术和设备,1975年8月在国务院讨论国家计委起草的《关于加快工业发展的若干问题》时的讲话中提出了七点意见,其中第二点就是引进新技术、新设备,扩大出口。邓小平说,“外国都很重视引进国外的新技术、新设备。把他们的产品拆开一看,好多零部件也是别的国家制造的。有一些原材料,我们一时解决不了、必须进口的,还是要进口一些。如化纤厂搞起来了,缺少某些化工原料就不能生产,不进口怎么行?要进口,就要多出口点东西。这里有一个出口政策的问题。出口什么?要大力开采石油,尽可能出口一些。工艺美术品等传统出口产品,要千方百计地增加出口。化工产品要考虑出口。煤炭也要考虑出口,还可以考虑同外国签订长期合同,引进他们的技术装备开采煤矿,用煤炭偿付。这样做好处很多:一可增加出口,二可带动煤炭工业技术改造,三可容纳劳动力。这是一个大政策,等中央批准了再办。总之,要争取多出口一点东西,换点高、精、尖的技术和设备回来,加速工业技术改造,提高劳动生产率。”

  邓小平的这个“大政策”还没有来得及大规模地实施,毛泽东为了捍卫“文化大革命”的“成果”,于1975年底改变了对邓小平的看法,亲自发动针对邓小平的“反击右倾翻案风”运动。1976年“四五运动”之后,邓小平被解除了党内外一切职务,再一次遭到批判,他所提出的“大政策”也成为“复辟资本主义”的“大罪行”之一。当时在这方面对邓小平的批判主要集中在以下四点上:

  第一,认为“大政策”是抵押资源的政策。“他(指邓小平——引者)说‘要考虑煤炭出口,要从政策上考虑。出口一千吨煤等于五百万吨石油,接近四亿美金。考虑引进外国技术装备开采煤矿,同他们订长期合同,用煤炭偿付。这不等于欠债。这是一个大政策。’邓小平睁大着两只眼睛,死盯在四亿美元上面。为了这四亿美元,他不惜用祖国宝贵的资源作抵押。他主张从资本主义国家进口设备,并且签字画押,订上合同,担保在长期内用进口设备所生产出来的产品陆续偿还。这样合同难道能说是一般的贸易契约吗?完全不是,它已失去了贸易契约的意义,而变成了抵押凭证。”

  第二,认为“大政策”的“引进”是让洋人卡脖子的绳索。“我们和邓小平的分歧绝不是要不要引进这一项或那一项技术、设备的分歧,而是要不要坚持独立自主、自力更生的方针,要不要坚持社会主义方向,要不要全心全意依靠工人阶级发展工业,进行社会主义建设这样两个阶级、两条道路、两条路线的大问题。邓小平迷恋洋设备,依赖洋设备,把洋设备看成是发展我国工业的灵丹妙药。我们的方针则是放在自己力量的基点上,依靠自己的力量,充分发挥全体军民的创造力。我们坚持‘引进’和独创相结合,立足于‘超’,而不是跟在洋技术后面‘爬’,更不是仰人鼻息,被洋大人牵着鼻子回到资本主义去。”

  第三,认为反对“乱改乱动”是一具精神枷锁。“他对洋设备和洋技术崇拜得五体投地。你要对洋设备不合适的地方进行改造,

  使其为我所用?他就给你扣上一顶‘夜郎自大’的帽子,对有些产品改在国内生产吗?他就说你是‘闭关自守’。他对洋设备如此虔诚,真是一付鲁迅笔下的‘西洋崽’。”

  第四,认为“尽多出口”颠倒国内市场和国际市场的主次关系。“邓小平片面地强调出口,要‘尽快发展,尽多出口’,难道发展的目的是为了出口吗?邓小平片面强调出口,要‘多出口’、‘尽多出口’,这里他把‘国内市场’和‘国外市场’的关系割裂开来,把‘国内市场为主’、‘国外市场为辅’这个关系颠倒了过来。如果照此办理,势必出现这种情况:我国的煤炭、石油源源不断地流向国外,而国内却因缺少燃料,发电不足,缺电停产,影响生产。”

  这里丝毫没有必要进行反批判,如此引证只是为了说明上述那两个结论。

  “四人帮”垮台之后,经济上的拨乱反正首先就是从引进外国先进的技术和设备方面开始的。1976年还连篇累牍地批判邓小平的“崇洋卖国路线”的《国际贸易问题》杂志,到了1977年就笔锋一转开始全面批判“四人邦”破坏新技术引进工作的“罪行”。 一篇署名为中国技术进口总公司的文章,详细地论述了国内外在引进先进技术和设备方面的经验,指出引进新技术和成套设备并不违反独立自主、自力更生的方针,不是“洋奴哲学”和“爬行主义”,更不是“投降”、“卖国”。文章说,“科学技术是人类共同的财富,我们是生活在人类之中,而不是在人类之外。我们绝不能闭关自守,夜郎自大,我们应当充分发挥社会主义制度的优越性,把国外一切好的经验、好的技术,都吸收过来,为我所用。按照敬爱的周总理的指示,把学习外国与独创精神结合起来,我们就一定能够充分发挥我国劳动人民和科学技术人员的智慧和力量,大大加快我国国民经济和科学技术发展的速度,在一个不太长的历史时期内,把我国建设成为一个社会主义的现代化强国。如果外国的先进技术不去学,前人的经验不去借鉴,什么事都要自己从头做起,一步一步走别国技术发展的老路和已经走过的弯路,跟在别人后面亦步亦趋,那才是不折不扣的爬行主义。”

  引进新技术和设备归根到底是为了发展中国的经济,尽快地改变贫穷落后的状态。这样的结果在一定程度上既打开了长期封闭的国门,同时也改变了对资本主义国家的看法。虽然都是极为有限的,可是,这些意味着中国开始走向对外开放。“仅1978年一年,就签订了大型引进项目合同22个,共78亿美元。”

  不过,光靠用现汇买技术和设备,中国是力不能支的,而且也难以满足经济发展的需要。于是,进一步扩大对外开放,利用外资的问题也逐渐地提到议事日程上来了。1978年4月外贸部部长李强虽然仍强调“两个不准”,但值得注意的是,他同时还提出在对外经济交往中可以采取以下几种方式:一是补偿贸易,二是来料加工、来样加工,三是可以利用外商的商标、牌号定牌,四是协作生产,五是寄售,六是分期付款、延期付款。 其实,李强所讲的几种形式中,就已经包括了直接利用外资的初级方式。在第一章中,我曾经提到过,涉外企业的形式可以划分为初级形式和高级形式,其中前者包括“三来一补”和合作开发。来料加工、来样加工和补偿贸易便是“三来一补”的重要部分。当然,对于它们是否算作直接利用外资,国内有不同的看法。 官方观点前后也有变化,1986年以前的《中国对外经济贸易统计年鉴》将利用外资分为对外借贷和外商直接投资两大类,后一类包括合资企业、合作经营、合作开发、独资企业、补偿贸易和其它方式共五种。但是,1987~1988年的年间,外商直接投资的形式只包括合资企业、合作经营、外资企业与合作开发四种,补偿贸易、加工装配、国际租赁三种归为第三类利用外资,即商品信贷。1989年以后的年鉴又将第三类改称为“外商其它投资”。不难看出,李强讲的这几种方式实际上与“两个不准”是矛盾的,在一定程度上已经突破了“两个不准”。

  1977年,邓小平在复出前后多次公开对华国锋主张的“两个凡是”提出批评,明确提出“两个凡是”不符合马克思主义。 1978年5月11日,《光明日报》发表了特约评论员文章《实践是检验真理的标准》,此后在全国范围内引起了关于真理标准问题的大讨论。这实际上是一场破除“两个凡是”的思想解放运动。 其影响之大,可想而知。对此一本书这样写道,“那个春天、那个夏天和那个秋天,可真是一个文章救国的季节。日后文人们谈论起这一段历史,一定会为自己那些文章的震撼力量感到自豪。此前他们从来没有如此地引人注目,此后就更加没有可能。那时候所有的争论,无论是赞扬还是诅咒,都是围绕着文章展开的。所有权力,无论是沉沦还是崛起,也都缘于文章的褒贬。”

  既然破除了“两个凡是”的思想禁锢,“两个不准”也就没有市场了,利用外资的思想和主张也就越来越显现出来。1978年9月16日,在听取了中共吉林省委常委汇报后,邓小平说,“毛泽东同志在世的时候,我们也想扩大中外经济技术交流,包括同一些资本主义国家发展经济贸易关系,甚至引进外资、合资经营等等。但是那时没有条件,人家封锁我们。后来‘四人帮’搞得什么都是‘崇洋媚外’、‘卖国主义’,把我们同世界隔绝了……经过几年的努力,有了今天这样、比过去好得多的国际条件,使我们能够吸收国际先进技术和经营管理经验,吸收他们的资金。”

  吸收外国资金,不就是举借外债、间接利用外资吗?合资经营,不就是直接利用外资吗?

  正是在这样的背景下,“1978年底中国正式向外公布了利用外资的政策。1978年11月11日,李先念在会见外国客人时表示:可以贷款买设备,或外商出资金、设备来建工厂,我们用产品偿还,还可以考虑合股经营工厂。同年12月15日,外贸部长李强在香港进一步公布了利用外资的政策。他说:“不久以前,我们在对外贸易上,还有两个‘禁区’。第一,政府与政府之间的贷款,不干,只有银行与银行之间的商业贷款。现在不是了。第二,外商在中国投资不干。最近我们决定把这两个禁区取消了,基本上国际贸易上惯例的做法都可以干。”

  最终将对外开放政策一锤定音的,是1978年12月18~22日召开的中共十一届三中全会。为了解其它国家在利用外资方面发展经济的基本经验,会议在召开期间向代表们印发了四份特别的参考文件,即《苏联在二、三十年代是怎样利用外国资金和技术发展经济的》、《香港、新加坡、南朝鲜、台湾是怎样迅速发展起来的》、《战后日本、西德、法国经济是怎样迅速发展起来的》。这些文件和有关部门向会议提供的中国代表团当年访问日本、美国、加拿大和西欧等国后向中央提交的考虑报告,对于帮助“与会者分析国际环境的有利条件,反思中国的历史和现实,借鉴外国的先进经验和做法”起到了非常大的作用。因此,“在利用国外先进技术方面,有的同志提出,我们不但要认真总结中国经济建设的经验教训,还要认真研究日本、西德等国经济发展的情况,汲取他们的经验,借鉴他们发展经济的成功做法。当前资本主义国家生产过剩、资金过剩、技术过剩、开工不足、市场萧条,因此都争着和我国做生意。我们应充分利用这个有利时机,在充分调查研究的基础上,尽可能吸收外国资金大量引进先进技术和设备,加快我国现代化建设的速度。应采取多种方式,齐头并进。能合资的就合资,能和外国合作生产的就合作生产,能买专利的就买专利,能请专家的就请专家。也可以设想利用国外资金和先进技术设备对我国的大江、大河流域进行疏浚,建设梯极开发水电站,开采有色金属、贵重稀有金属等矿业。打开了这个大门,经济、科技都会上得快一些。” 在广泛和充分的讨论基础上,这次会议将明确地提出,发展对外经济关系是党的重要指导思想和重大的经济措施,“在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作,努力采用世界先进技术和先进设备。”

  封闭了30年以后,中国终于开始开放了。

  不过,也应当看到,对外开放所肩负的使命也是逐渐加重的,即从一项重要的政策到基本国策。刚风开始的时候,对外开放政策是用发展对外经济关系来表述的。如1979年6月召开的五届人大二次会议提出,“无论在三年经济调整或今后长时期内,我国将积极发展对外贸易,发展对外经济合作和技术交流,并采取国际上通用的各种合作形式吸收国外资金是我国政府坚定不移的重要的政策”。1980年邓小平正式提出对外开放这个概念以后,中国开始从战略性的高度来认识对外开放,不仅称之为一项坚定不移的重大方针,而且将它与体制改革相并列为经济工作中的两个大事。最终在1984年9月,中国政府明确地向世界宣布,对外开放不是权宜之计,而是一项基本国策。同年10月召开的党的十二届三中全会通过《中共中央经济体制改革的决定》重申,“我们把对外开放作为长期的基本国策,作为加快社会主义现代化建设的战略措施。”

  

  三、利用外资的第一部法律

  

   十一届三中全会以后,1979年1月17日,邓小平在与胡厥文、胡子昂、荣毅仁等工商界领导人谈话时进一步明确提出,“现在搞建设,门路要多一点,可以利用外国的资金和技术,华侨、华裔也可以回来办工厂。吸收外资可以采取补偿贸易的方法,也可以搞合营,先选择资金周转快的行业做起。”

  但是,以法律形式将十一届三中全会的对外开放方针确定下来的,则是第五届全国人民代表大会第二次会议。这次会议于1979年6月18日至7月1日在北京召开,其最突出的特点就是通过的法律多,一共是7个,这是史无前例的。1954年9月召开的第一届人大通过的法律是6个,1955年7月召开的一届人大二次会议通过的法律是1个。1956年6月召开的一届人大三次会议、1957年6~7月召开的一届人大四次会议、1958年2月召开的一届人大五次会议、1959年4月召开的二届人大一次会议、1960年3~4月召开的二届人大二次会议、1962年3~4月召开的二届人大三次会议、1963年11~12月召开的二届人大四次会议、1975年1月召开的四届人大一次会议都没有通过任何法律,1978年2~3月召开的五届人大一次会议只通过了《中华人民共和国宪法》。其实,这绝不单纯是数字问题,而是表明了紧接着十一届三中全会之后召开的五届人大二次会议非同一般,对中国的改革开放来说,具有与十一届三中全会不相上下或至少是仅次于它的重要意义。

  在五届人大二次会议通过的7个法律中,最后一个便是《中外合资经营企业法》。该法7月1日通过,8日叶剑英以全国人大常务委员会委员长的名义发表宣布实施这个法律的第七号命令,9日《人民日报》将它全文刊登。此后一直到现在,经全国人大和国务院及所属部委批准通过的利用外资方面的主要法规已经近百个,内容涉及到利用外资、涉外企业创建和运行的方方面面, 不过,就其重要意义来说,我认为,哪一个法规可能都不如《中外合资经营企业法》,原因就在于它是第一个利用外资方面的法律。

  《中外合资企业法》并不长,只有15个条款,但内容上却包括了中外合资企业的性质、法律地位以及创建、运营方面的具体规则。该法的头两条清楚地说明了中外合资企业的性质和法律地位,宣布,“中华人民共和国为了扩大国际经济合作和技术交流,允许外国公司、企业和其它经济组织或个人(以下简称外国合营者),按照平等互利的原则,经中国政府批准,在中华人民共和国境内,同中国的公司、企业或其它经济组织(以下简称中国合营者)共同举办合营企业”;“中国政府依法保护外国合营者按照中国政府批准的协议、合同、章程在合营企业的投资,应分得的利润和其他合法权益。合营企业的一切活动应遵守中华人民共和国法律、法令和有关条例的规定。” 从这两条中不难看出,一方面,中国开放了,外国商人可以来华投资办厂;另一方面,中外合作的基本前提不仅是平等互利,而且还必须遵循中国的一切法规。主动的开放和积极的利用外资之真谛便在于此。

  既然要吸引外商来华投资办厂,就必须遵循有关国际经济惯例。所谓国际经济惯例(international customs practice),是指在国际经济交往的长期实践中约定俗成并且被反复使用的习惯做法、先例和原则。在利用外资方面遵循国际经济惯例,创造良好的投资环境,是吸引外商前来投资的基本前提之一。所以,这部法律在许多方面也体现出了国际上利用外资的通行做法。比如,采用了限制性的利用外资政策,即明确规定合资企业的审批机构和审批程序,中外各方的投资方式、出资比例等。再如,规定了利用外资的优惠政策,

  “具有世界先进技术的合营企业开始获得的头两年至三年可申请免征所得税。外国合营者将分得的净利润用于在中国境内再投资时,可申请退还已缴纳的部分所得税。”

  但是,也正由于是第一个利用外资方面的法律,与刚刚开始对外开放的现实相适应,《中外合资企业法》中还有许多不完备的地方。

  首先,没有充分注意到有些重要的国际经济惯例,如利用外资的产业政策和区域政策。前者是指制定利用外资的产业发展规划,确立利用外资的战略产业和主导产业,实行产业倾斜;后者是指鼓励外商对落后地区进行投资,制定产业限定措施,建立区域投资管理体制等等。就像国内经济体制改革一样,中国的利用外资也是在“摸着石头过河”。直到1993年,国家副主席荣毅仁在接受《求是》杂志社记者采访时才明确地提出了利用外资要充分注意产业政策和区域政策。他说,“我国今后利用外资重点应偏重在吸收外汇资金、技术设备更新、先进技术管理经验等方面。在产业方向上,要鼓励外资投向能源、交通、原材料等‘瓶颈’产业及资金、技术密集型产业,投向老企业的技术改造和第三产业的薄弱环节;对国内商业、金融业,可选少数大城市进行试点。在实行优惠政策方面,应逐步淡化原来的地区性倾斜政策,强化产业倾斜政策,即使内地也应给予与沿海同样的优惠政策。” 在此之后,国家才陆续出台了一系列相关的利用外资的文件。

  其次,还没有完全打破思想上的陈旧框框。该法第六条规定,“合营企业设董事会,其人数组成由合营各方协商,在合同、章程中确定,并由合营各方委派和撤换。董事会设董事长一人,由中国合营者担任;副董事长一人或二人,由外国合营者担任。”按照国际惯例,董事长通常由出资比例较大的一方出任。因此,《中外合资企业法》规定董事长要由中方人员担任,实际上就是规定中方出资必须在51%以上,而外方出资不能超过49%,以便中方牢牢掌握着企业的控制权。再深一步说,还是为了保证所谓企业的“社会主义性质”,若是外方掌握了的控制权,合资企业不就姓“资本主义”了吗?也就是说,此时在决定中外各方出资比例和企业决策机构的组建方面,首要考虑的不是经济上的因素,而是政治上和意识形态上的因素。由于中国实行的仍然是计划经济,姓“资”姓“社”问题还没有解决,所以,外资的“资”还不只是“资金”,更是“资本主义”。在苏联东欧社会主义国家有限的利用外资的实践中,这可以说也是一个不成文的惯例。它们大都以法律形式规定,本国投资比例不得低于51%,外国投资者的比例不得超过49%。 另外,一些落后的发展中国家为了防止本国的企业或重要的经济部门的控制权落到外国人手中,通常也采取这样的做法。直到1990年4月,全国人大七届三次全会才对这一条进行了修正,规定中外合营企业的董事长和副董事长由中外各方协商确定,或者由董事会选举产生。

  最后,还没有放弃重新关“门”的准备。这一条与上一条相关联,即使在今天也很难说就完全解决了。在当时,中国对外开放到什么程度?多少时间?结果会如何?不仅作为旁观者的外国人不清楚,就是中国人自己心里也没有数。对此我们可以利用一个反证。1990年4月,全国人大七届三次全会对《中外合资企业法》还有一处比较大的修正,即对原法第二条作了一段新的补充,“国家对合营企业不实行国有化和征收;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,对合营企业可以依照法律程序实行征收,并给予相应的补偿。” 这种修正至少能说明,在刚刚宣布对外开放和其后的一段时期内,如果中外合资企业的实践效果不好,特别是真的“危及”了以计划经济为基本特征的“社会主义制度”的话,中国政府随时准备像建国初期那样没收或收回这些合资企业,将它们重新进行国有化。所以,中国政府明确宣布除非特殊情况发生它不会将合资企业国有化,既表明中国在对外开放方面认识的进步,也是给外国投资者吃一颗“定心丸”。

  《中外合资企业法》上述方方面面,都是特定历史阶段的产物。站在今天高度观察到的不完备或不完善的地方,也都是在情理之中的,如果没有的话反倒是不合逻辑了。1978年10月10日,邓小平在会见联邦德国新闻代表团时讲的一番话,最清楚不过地反映了当时主张中国对外开放者的心态。他是这样说的,“你们问我们实行开放政策是否同过去的传统相违背。我们的作法是,好的传统必须保留,但要根据新情况来确定新的政策。过去行之有效的东西,我们必须坚持,特别是根本制度,社会主义制度,社会主义公有制,那是不能动摇的。我们不允许产生一个新的资产阶级。我们引进先进技术,是为了发展生产力,提高人民生活水平,是有利于我们的社会主义国家和社会主义制度。至于怎么能发展得多一点、好一点、快一点、省一点,这更不违背我们的社会主义制度。”

  无论如何,《中外合资企业法》“为中国的公司、企业和其他经济组织同外国投资者共同举办合资经营公司提供了法律依据”, 也为外资这个连结中国与世界的重要桥梁的构建打下基础。

  

  四、创办利用外资的“试验田”

  

  与作为一项重要政策的对外开放相适应,与并不完备的第一部利用外资的法律相适应,中国最初利用外资的实践也带有小范围试验的性质。既然是试验,范围就不能太大,于是最先出现的就是经济特区(special economic zones)。1992年10月,在北京召开的“中国城市投资环境国际会议”上,著名的国际经济学家,时为香港中文大学工商管理学院院长、国际企业系讲座教授的闵建蜀先生,将中国的对外开放分为“点的开放政策”、“线的开放政策”和“面的开放政策”三个阶段。关于第一个阶段,他认为,“1980年在粤闽沿海建立了四个经济特区:深圳、珠海、汕头与厦门。首先采取点的开放政策显然属于试验性质,若成效不佳不会有全面的负作用,若成功则可逐渐扩大开放的范围。” 由于设立经济特区与对外开放紧密地联在一起,所以,无论国内的学者还是国外的学者都普遍地认为,设置经济特区是中共十一届三中全会思想路线的产物。

  什么叫经济特区?它有哪些类型、具备什么特征、又能起到什么作用呢?

  对于经济特区为何物,学术界似乎没有统一的定义。笼统的说法比较多,如“经济特区是我国寻那些为本国或本地区经济发展而设立的实施特殊政策的经济区域的总称”,“特区,作为中国的一块特殊经济区域,正式创办于1980年,但构思酝酿于1979年”,“世界经济性特区是对当今世界自由港区、世界各类经济自由区或自由经济区的统称”。 当然,也有比较详细的解释,认为,“经济特区,泛指一个国家或一个地区在交通和信息便利的地方划出一定的范围,在对外经济活动中实施一些特殊的开放政策,用减免关税,提供良好的投资环境等优惠方式,发展进出口贸易或转口贸易;利用外资和技术,发展出口加工业及其他经济事业,以扩大出口,赚取外汇、增加就业、促进本国(或本地区)经济发展的经济性区域。” 不难看出,经济特区是一个集合名词,包含有许多具体的类型。“据初步统计,到本世纪(指20世纪——引者)90年代初,这类特区在全世界至少有40多种名称,按其功能分,主要包括自由港(Free Port)、自由贸易区(Free Trade Zone)、出口加工区(Export Processing Zone)、科学工业园区(Science—Based Park)等几种类型。”

  同样不难看出的是,经济特区并非中国的首创,而是一种国际性的经济现象。“最早的世界经济性特区是自由港和自由贸易区。早在1228年,法国南部的马赛港就已在港区之内开辟自由贸易区,以便让外国商品在不征收关税的情况下进入港口特定区域,然后再向外输出。现在一般认为,1547年,在意大利西北部热那亚海湾建立的雷格亨自由港,是世界上第一个被正式命名的自由港。欧洲地中海沿岸是商品经济比较发达的地区,为适应资本主义经济的发展需要,这一地区的自由港和自由贸易区便应运而生,如意大利的热那亚、那不勒斯、威尼斯,法国的敦刻尔克,丹麦的哥本哈根,葡萄牙的波尔多等。” 经过400多年的发展,到20世纪40年代中期,“全世界26个国家和地区总共设置了75个经济特区,分布地域狭窄,经济活动局限在商业,主要从事对外贸易和转口贸易,几乎都是传统的贸易型经济特区。”

  第二次世界大战结束以后,世界经济特区的情况发生了重大变化。由于新技术革命的兴起、国际贸易的发展、世界经济的全球化以及国际资本直接流动的加强,出口加工区和科学工业园区也快速发展了起来。其中,出口加工区主要集中在新兴的工业国家和地区。“1966年,世界上第一个以出口加工区命名的经济特区在我国台湾高雄港兴建。自此以后,出口加工区便在发展中国家和地区以不同形式迅速涌现。例如东南亚地区的马来西亚,从70年代初开始,在不到10年的时间内,就建立了23个出口加工区,成为亚洲地区出口加工区数量最多的国家。” 科学工业园区则主要集中在欧美发达国家,如美国的“斯坦福科研工业区”(著名的“硅谷”就是以它为中心发展起来的)和波士顿郊外的“128号公路工业区”、法国的“索菲亚安蒂利斯科学公园”、英国的“剑桥科学公园”、日本的“筑波科学城”等等。这样,到了1979年,世界上经济性特区已增加到343个,创办国家和地区也增至68个。从分布情况上看,越是发达的或者越是发展快的国家和地区,所创办的经济特区就越多。发达与否、发展快慢与经济特区的数量是成正比的。

  既然是经济特区,它们就肯定有一些其它经济区域所不具备的特征。尽管不同类型的经济特区所具有的特征也不太一样。就总体而言,经济特区都是被限制在特定的地理范围之内,即交通(特别连接境外的交通)比较便利、拥有国际海运港口的地方;都享有特殊的利用外资方面的优惠政策,如税收减免和有较大的自由权限等等;都以发展外向型经济为主,“从根本上说,经济特区所提供的各种优惠条件和政策主要针对国外厂商,吸引他们来从事转口贸易和投资办厂,特区除了在经营中收取外籍厂商的各种税收、租金和服务、劳务费用外,在特区内装配、加工制造的机械设备、原材料、零部件及先进工艺技术和管理方法均立足于国外,其产品也主要外销。”

  由于这样一些具体特点,所以,经济特区所起的作用同样也不是普通经济区域所能够比拟的。从世界范围来说,经济特区的主要作用表现在:第一,通过对外开放,可以开拓国际市场和扩大商品贸易;第二,通过大量吸外国投资,可以增加就业和外汇收入,还可以促进世界范围内的产业开发、调整和转移;第三,通过引进先进的技术和管理经验,可以提高本地劳动力的综合素质;第四,通过典型示范作用,可以带动内地其它经济区域的发展。这样概括经济特区的作用难免是干巴巴的,可是,如果把这几条与战后发达资本主义国家、新兴工业国家和地区的经济快速发展,特别是与中国改革开放后经济的快速发展联系在一起,它们就有血有肉了。

  那么,中国建立经济特区的决策是怎样作出来的呢?

  20世纪70年代末期,当中国在酝酿着对外开放的时候,也正是世界上各种经济特区蓬勃发展之际。仅以亚洲为例,新加坡从1961年开始兴建的裕廊工业区、菲律宾1969年建立的巴丹出口加工区和巴里韦莱斯自由贸易区、台湾1971年和1972年先后建成的楠梓、台中两个出口加工区、韩国1973年设立的马山和里里两个出口加工区等等,这些经济特区此时正充当着带动经济发展的“火车头”。因此,参加十一届三中全会的代表对会议提供的国外参考资料最感兴趣的,无疑就是经济特区。

  最早提出设立经济特区创意的就是号称“敢为天下先”的广东。“1979年1月,中共广东省委一位负责同志去汕头传达党的十一届三中全会精神回来,在向省委汇报时,提议广东应当拿出一块地方对外开放,并认为在汕头搞对外开放最为有利,一方面,这个地方历史上就是开放地区,另一方面,地理位置偏在一边,出点毛病影响不大。中共广东省委经过讨论认为这个意见可行,并提出要搞就是全省搞。与此同时,福建省委一些同志也提出了类似的要求。” 另外,“邓小平早就思考一个问题:改革、开放,得寻找一个突破口,一个试验场。在这里放手搞,为全国开个窗口,为大面积改革探路子。这个试验场万一失败了也不要紧。就那么一小块地方,关系也不大。”

  4月5~28日,中共中央在北京召开工作会议。针对国民经济长期以来比例严重失调的情况,中央决定用三年的时间进行调整,

  因此提出了“调整、改革、整顿、提高”八字方针。就是在这次会议期间,当时为广东省负责人的习仲勋和杨尚昆向邓小平等中央领导汇报了设立经济特区的打算,同时也谈到了广东毗邻港澳等地理区位方面的优势。邓小平听后立即表示,“可以划出一块地方,叫做特区。陕甘宁就是特区嘛。不过中央没有钱,要你们自己搞,杀出一条血路来。” 邓小平还要求广东、福建两省对建立特区问题作进一步调查研究,然后向中央写出详细的报告。会后,中共中央决定派当时主管这方面工作的中央书记处书记、国务院副总理谷牧率一个工作组前往广东、福建进行实地考察。

  经过一个多月的准备,在仔细研究了中央的对外开放政策和邓小平的指示之后,广东省委于6月6日向中央提交了《关于发挥广东优越条件,扩大对外贸易,加快经济发展的报告》;中共福建省委于6月向中央提交了《关于利用侨资、外资,发展对外贸易,加速福建社会主义建设的请示报告》。7月15日,中共中央批转了广东省委、福建省委的这两份报告,决定在广东、福建的对外经济活动中实行特殊的政策和灵活的措施,决定在广东的深圳、珠海、汕头和福建的厦门四地试办特区。当时将这四个地方称为出口特区。不过,为了稳妥起见,中央决定先在深圳、珠海两地试办特区。这样做的目的也十分明显,如果失败了,其余两个特区也就不必再办了。如果成功了,在总结经验的基础之上,再办汕头和厦门特区。所以,最初的四个特区也并不是并驾齐驱的,而走在最前头的是于1979年7月开始动工的深圳蛇口工业区。

  进入到80年代,建立特区的脚步更快了。3月初,谷牧副总理再次受中共中央和国务院的委托在广州主持召开了广东、福建两省的会议。这次会议的主要议题就是总结两省在对外经济活动中的特殊政策和准备试办出口加工特区的执行情况,讨论在这过程中出现的各种问题和应当采取的对策。会议召开情况以纪要的形式上报经中共中央。正是这会议建议将“出口特区”更名为“经济特区”。5月16日,中央在转发的《广东、福建两省会议纪要》中批示说,一年来的实践证明,中央关于广东、福建在对外经济活动中,实行特殊政策和灵活措施是正确的。根据两省的有利条件,中央决定在广东省的深圳市、珠海市、汕头和福建省的厦门市,各划出一定范围的区域,试办经济特区。在这份文件中,特区被正式命名为“经济特区”。8月,五届人大常务委员会第十五次会议批准国务院提出的《广东省经济特区条例》,正式公开对外宣布中国创办四个经济特区。

  这样,继蛇口工业区破土动工以后,珠海经济特区于1980年10月,厦门经济特区于1981年10月,汕头经济特区于1981年11月也先后开始建设。中国社会发展也因此进入了一个崭新时期。

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