县域城乡融合发展的江阴实践

　　【摘要】城乡融合发展是实现区域均衡发展的前提和路径。经过改革开放40余年的发展，江苏省江阴市城乡融合发展水平不断提升，在城乡经济格局、就业与社会保障、城乡生态文明、基本公共服务、城乡社会治理等方面初步实现了一体化。然而，江阴也面临着城乡差距显著、长效增收机制欠缺、农业基础薄弱、发展机制不完善等障碍，应通过完善、提升农民增收机制、加大保障力度等舉措，进一步推动城乡融合发展。
　　【关键词】城乡协调；社会治理；乡村振兴；公共服务
　　【中图分类号】F127【文献标识码】A【文章编号】20955103（2020）05007004
　　党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，明确了按照坚持农业农村优先发展的总方针、加快推进农业农村现代化的工作思路，也为地方各级政府推动城乡融合发展明确了目标、绘制了蓝图、明晰了路径。2019年4月，《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》的颁布与实施，既为地方各级政府贯彻落实建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系提供了制度参照，也是对城乡发展作出了规划安排。经过40余年的改革发展，江阴虽然从农业县转变为以工业立市的县域经济排头兵，但依然将农业农村发展摆在首位；并借助江阴县级集成改革的契机，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，聚焦乡村振兴战略实施规划，着力解决制约城乡发展的突出问题，建立完善城乡一体化体制机制，打造城乡融合发展江阴样本。
　　一、江阴市城乡融合发展现状
　　江阴市在城乡融合发展方面起步较早，工作扎实，成效显著。近年来，江阴市以集成改革举措为重点，顺应城乡发展规律，全力实施城乡经济格局、就业社会保障、生态文明体制、基本公共服务、城乡社会管理五个一体化，确保全体市民共享改革的发展成果，不断提高市民的获得感、幸福感、安全感。
　　1。围绕优化经济结构，推进城乡经济格局一体化
　　城乡融合发展的前提是城乡产业布局的一体化，以此形成新的经济增强点，促进高质量发展。为此，江阴市以优化城乡产业布局、促进三产融合发展为目标，不断优化城乡产业结构和生产力布局结构的调整。一是通过政府引导、企业参与、市场运作的运营模式培育农业园区；二是百企建百园工程，积极鼓励各类社会资本和新型农业经营主体投资农业园区。江阴市积极通过江阴璜土镇葡萄风情小镇江阴（华西）现代农业产业示范园等省级农业现代化示范园项目，打造农业园区的产业链，实现集新品研发、生态养殖、绿色种植、物流配送于一体的全链条式农业生产。目前已建成璜土果蔬、青阳家禽、新桥苗木等特色农业园区；涌现出了阳光、海澜等一大批农业科技园区。延伸农业产业链条，重点扶持大娘水饺、美天奶业等骨干企业，打造供应链，提升农产品的附加值，实现一二三产业的融合发展，提高农业的现代化水平和综合效益，推动城乡产业一体化发展。
　　2。重点关注民生建设，推进就业和社会保障一体化
　　城乡融合发展的核心是促进城乡居民共享优质的公共服务，实现就业和社会保障一体化。近年来，江阴勇于突破就业和社会保障等方面的制度藩篱，扫除体制性障碍，以城乡就业四统一，即统一就业登记、统一就业培训、统一就业指导、统一就业管理为目标，实现城乡劳动就业者就业服务共享、就业机会平等。2018年，江阴全市提供就业岗位6。16万个，本地劳动力实现就业4。95万人，其中农村劳动力就业2。65万人，城镇就业困难人员实现再就业1780人，农村劳动力充分就业率为95。2。一是不断优化完善社会保障体系，各镇（街道）均设立劳动保障服务所，各村（社区）配备了社保专职人员，负责了解百姓的收入情况，保障金的发放情况等。二是不断完善各类保障标准与经济发展同步提高的自然增长机制，稳步提高社会保障标准和统筹层次。三是围绕衣食住行、生老病死、安居乐业，精准抓好服务，不断织牢社保、医保、养老、兜底四条保障线。
　　3。落实环保优先理念，推进城乡生态文明一体化
　　生态宜居的美丽乡村是实现城乡融合发展的最大优势，也是提升农民幸福指数的有效载体。江阴市以两减六治三提升的263专项行动为抓手，统筹生态修复，积极打造种养结合、环境优美的田园生态综合体；以最美乡村建设重点，以农村示范建房试点为契机，努力打造一批布局合理、规模适度、设施完善、环境优美的特色美丽乡村，改善农村人居环境，努力形成城乡生态不断优化、城乡环境明显改善的发展态势。
　　4。发挥政府主导作用，推进城乡公共服务一体化
　　一是优先发展教育事业，以集团化办学、城乡教师交流等多种举措，推动城乡享受均等化的优质教育。二是人人享有初级卫生保健落到实处，社区卫生服务覆盖率达100。三是深入实施文化惠民工程，推动电影、戏剧、书籍、评弹等文化下乡活动，全年开展各类文化惠民活动3000场以上。四是加快发展养老事业，积极构建多元化多层次养老服务体系，居家养老援助服务人数不低于老年人口的10，确保每千名老人拥有养老床位43张。五是全面推进村村体育健身工程，累计建成全民健身工程近300个。
　　5。坚持改革创新突破，推进城乡社会治理一体化
　　在城乡社会治理中，江阴市逐步形成了城乡一盘棋的治理体制，改变了重城轻乡的治理格局。一是以网格化管理提升农村基层治理水平，以尊重传统、便于服务为原则，将全市划分为17个一级网格、271个二级网格、1558个三级网格，实现全市范围的网格化全覆盖，真正将社会治理的触角延伸至基层。二是通过有限电视平台设置三务公开户户通专班，升级农村三务公开监督方式，进一步完善村级治理体系。三是借鉴枫桥经验，打造访调对接转化一体化、信息互通无缝化、律师参与专业化、积案化解精准化和心理疏导常态化的工作模式，提升基层治理效果。
　　二、江阴市城乡融合发展的现实阻力
　　江阴市在推进城乡产业布局、社会保障、生态文明、公共服务、社会治理等方面取得了显著成效，城乡二元结构逐步消解。但江阴城乡融合发展也面临着严峻挑战和现实阻力。
　　1。城乡差距依然存在
　　江阴城乡统筹整体高于全国平均水平，但城乡之间在基础设施建设、医疗卫生、教育、住房保障等方面依然存在较大的差距。基础设施方面，一些自然村道路不畅、停车位缺少；医疗保障方面，农村缺少优质的医疗服务，且在医疗保障标准上也存在巨大差距，城镇居民的医保筹资标准为3200元，而农村居民新农合的筹资标准仅为880元，两者之间的差距，让农村居民难获得优质医疗服务。
　　2。长效增收机制欠缺
　　2018年，江阴市全市居民人均可支配收入54281元，增长8。7；其中城镇居民人均可支配收入为63957元，增长8。1；农村居民人均可支配收入为33136元，增长8。5。城乡收入差距尽管低于全国平均水平，但仍有3万多元的差距；而且，农民增收幅度低于人均增长幅度，缩小城乡收入差距仍然是当前及今后的重要任务之一。江阴市还有4000多名低收入群体，其中80以上为农村居民，这部分农民收入偏低，缺乏劳动能力和有效增收的途径。
　　3。农业经济基础薄弱
　　城鄉融合发展面临的严峻挑战之一是农业经济基础薄弱。江阴农村工业基础以中小企业为主，处于产业链条的中下游，企业原材料成本、用工成本居高不下，利润空间逐步下降。与此同时，城市化的向外扩张和农村城镇化的发展，占用了大量的土地，农民失去赖以生存和发展的资源，村级集体经济可持续发展受到影响。截至2019年，江阴仍有25个经济薄弱村年村级稳定性收入低于250万元，跳出薄弱村的难度较大。
　　4。发展机制不完善
　　从体制机制来看，城乡融合发展面临体制机制的制约。一是现有土地流转制度不完善。土地流转的价格机制、监督机制还尚未完全确立，不利于土地规模经营和农业生产率提高。二是现行财政体制重城轻农导致对农业、农村投入相对不足。三是城乡一体化的领导管理体制尚未健全。完成农村各项改革任务对党的领导体制和运行机制提出更多新要求。
　　三、推动江阴市城乡融合发展的路径
　　目前，江阴城乡发展一体化的新格局正在形成，但改变城乡差距过大的这种状况不可能一蹴而就，需要巩固现有改革优势，构建城乡一体化推进机制。
　　1。构建农民增收长效机制
　　生活富裕是乡村振兴的目标之一，实现农民的可持续增收是乡村振兴的出发点和落脚点。一是提升农民的再就业能力，进一步增加农民的工资性收入，可通过职业教育、社区教育等多种形式，加强对农村劳动力的再就业培训。二是积极推进村企挂钩合作，动员全社会力量特别是骨干企业积极实施以工哺农，参与富民强村建设，帮助经济薄弱村发展，增加农民的经营性收入。三是创新探索股份合作社的组织形式与合作内容，重点扶持农民以现金、物权、劳动力、住宅等形式入股的富民合作社，发展旅游农业等，拓宽收入渠道，增加农民的股份性收入。
　　2。着力推进城乡基本公共服务均等化
　　推进城乡基本公共服务的均等化是城乡融合发展的关键所在。一是扎实推进村庄整治。以美丽宜居为发展目标，坚持镇村投入与社会投入相结合、村庄整治与产业结构布局调整相结合、行政推动与农民自愿参与相结合的原则，改善村居环境、健全服务设施、提升服务功能。二是扎实推进为农服务中心建设。坚持合理布局、因地制宜、整合资源、相对集中的原则，加快建设集行政服务、农资服务、卫生医疗、文化娱乐、体育健身、党员活动和科技培训等多元服务功能于一体的社区服务中心，进一步提升农村公共服务的整体水平。三是扎实推进文教卫生事业建设。坚持政府为主导，建立健全农村职业教育培训网络，完善农村基层文化设施建设。
　　3。加大财政资金保障力度
　　实现城乡融合发展需要地方政府给予相应的财政保障。地方各级政府应结合客观现实，健全城乡融合发展的财政投入保障力度，加快形成财政兜底、金融倾斜、社会参与的多元化资金保障格局。以多元化资金保障格局加大三资投入三农的力度。与此同时，不断完善财政支出稳定增长机制，确保财政投入与城乡一体化发展目标任务相适应。完善与落实相关配套激励政策，如融资投资扶持机制、配套设施建设补贴补助等，积极鼓励社会资本参与乡村振兴。
　　4。充分发挥人的能动作用
　　重视城乡融合发展中人的因素，充分挖掘各方潜力，凝聚成加快发展的合力，形成政府强化责任、社会积极参与、城乡民众共同发力的良好格局，早日实现乡村振兴和农业农村现代化。借智借力乡贤，动员其回乡参与乡村建设。乡贤资本回流促进了乡村产业发展、人才振兴以及传统文化的传承，为城乡融合发展提供了一条新路径。
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