行政主体研究文献综述

　　摘要：本文梳理归纳了国内行政主体研究的主要内容，综合分析了行政主体理论的发展脉络、行政主体的内涵与外延、权利义务和责任以及对传统理论的批评和反思等。行政主体理论的发展抑或重构不能脱离本土现实的需要，应当从实践层面增强对行政主体的理解，更好地回应行政体制改革的挑战。
　　关键词：行政主体；行政诉讼被告；行政机关；文献综述
　　行政主体作为行政法律关系中占主导地位的一方，在行政法学和行政管理领域都有重要的研究价值，行政主体理论贯穿于行政组织法、行政实体法和行政程序法中，对于当前行政体制的改革具有重要意义。本文对行政主体理论在我国的发展脉络、研究现状、学者主要观点进行了梳理评价，最后探讨行政主体研究中存在的问题及后续课题，以期对行政主体理论的发展和完善有所裨益。
　　一、行政主体理论的研究概况
　　总体来看，行政主体的研究内容比较丰富，理论研究偏多。从中国学术期刊网（CNKI）进行主题行政主体检索，共找到5835条文献结果，其中期刊3211条，硕博论文1845条，会议177条。文献发表年份始于1980年以后，在1999年以前的文献约400篇，比较成熟的研究主要集中于2000年以后。
　　我国的行政主体理論形成于20世纪80年代，最早出自王名扬先生的《法国行政法》，行政主体在国内被认为是一个舶来品概念。在引入行政主体概念之前，我国行政法学上主要使用行政机关或行政组织。杨海坤先生和章志远先生认为，引进这一概念的背景情况主要有一是行政机关概念在承载和传递‘行政权力行使者的使命上的不足；二是行政诉讼被告资格确认的需要；三是法国、日本行政法主体理论的外在影响。
　　二、我国行政主体的研究现状和主要内容
　　目前国内学者对于行政主体的研究有以下主要内容：一是行政主体的内部结构（概念、范围、种类等）；二是行政主体与有关概念的外部关系，如行政主体与行政相对人、行政主体与行政诉讼被告、行政主体与公法人；三是行政主体多元化和行政分权；四是行政主体的权利、义务和责任；五是对传统行政主体理论的批判和建构；六是其他相关问题，如特殊主体的行政地位问题、公众参与对行政主体的影响、授权行政主体、应急行政主体等。
　　（一）行政主体的内部结构
　　1、行政主体的概念。行政主体是一个法学概念，行政法学界通说认为行政主体是享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。对应的，权责名也被称为行政主体的三要素。韩春晖学者就从权、名、责三者的关系为切入点，讨论了三要素之间的冲突与协调问题，提出了权责一致、责权名、权利救济最大化等协调的基本规则。
　　2、行政主体的范围。行政主体主要包括了行政机关和法律、法规、规章授权的组织两大类。具体包括了（1）国务院；（2）国务院的组成部门；（3）国务院直属机构；（4）经法律法规授权的国务院办事机构；（5）国务院部委管理的国家局；（6）地方各级人民政府；（7）地方各级人民政府的职能部门；（8）经法律法规授权的派出机关和派出机构；（9）经法律法规授权的行政机关内部机；（10）法律法规授权的其他组织。
　　3、行政主体的分类。传统分类包括内部和外部行政主体，抽象和具体行政主体。前者主要从行政系统内部和外部关系出发，内部行政关系主要是指行政主体与公务员之间的隶属和关系，外部行政关系是指行政主体与行政相对人之间的管理、监督关系。后者主要从行政权的行使出发，分析行政行为和行政主体的关系。关保英教授认为从抽象行政主体和具体行政主体的混合使得行政主体的职权混淆，应当确立抽象行政主体和具体行政主体的分离原则，明确职能划分。
　　此外，薛刚凌教授在将行政主体界定为行政上的利益主体的同时，提出了利益行政主体和代理行政主体的分类。杨解君教授认为行政主体是行政机关或其他行政公务组织及其行政公务人员的共同综合体，提出了名义行政主体、过度行政主体、实际行政主体的划分。石佑启教授将行政主体概括为两类三种：两类是指国家行政主体和社会行政主体，三种是指作为职权性行政主体的国家行政机关，作为授权性行政主体的法律、法规授权的组织，作为自治性行政主体非政府公共组织。
　　（二）行政主体与其他相关概念的关系
　　1、行政主体与行政相对人的关系
　　对此主要有控权论、管理论和平衡论等理论观点，罗豪才教授等最早提出并系统论证了现代行政法是平衡法的思想，从社会转型和公共治理出发，行政法的平衡要通过制约、激励和协商机制来实现，充分发挥行政主体与相对方的积极能动性。
　　2、行政主体与行政诉讼被告
　　行政诉讼的被告是指被原告起诉指控侵犯其行政法上的合法权益和与之发生行政争议，而由人民法院通知应诉的行政主体，行政诉讼被告主要是指作出具体行政行为的行政机关。行政主体概念引入之初是为了解决行政诉讼的被告资格问题，但行政主体实为行政诉讼被告的上位概念。
　　3、行政主体与公法人
　　公法人最初来自民法理论，公法人和私法人的划分是大陆法系对法人的基本分类。在法国，公务法人被认为是独立于行政机关之外，承担专项服务职能的公法人。公务法人作为行政主体，具有独立的法律人格，能够对外独立承担责任。葛云松博士认为，公法人可以拓展公共事务在组织法上的实现方式的认识，为具体的制度设计和法律适用提供理论支撑和思维逻辑。
　　（三）行政分权和行政主体的多元化
　　行政分权是行政主体多元化的理论基础。对此石佑启教授认为，单一主体向多元社会主体转变的原因在于社会功能的分化和自治能力的增强，非政府组织成为社会公共事务管理的主，其作用逐步得到发挥。行政主体的多元化主要通过法律法规授权、行政委托以及社会团体、组织内部自治予以实现。薛刚凌教授从行政主体制度的功能出发，认为传统行政主体理论忽视了社会行政的发展和多元行政利益的存在，因此要建立以多元利益为基础的行政主体制度。
　　此外，有学者研究了公众参与理论对于对行政主体的影响，公众参与包括参与行政立法和公共服务或执法。公众参与理论构建了政治国家公共领域市民社会的三元社会结构，要求确立私法人的行政主体地位。
　　（四）行政主体的权利、义务和责任
　　1、行政主体的权利
　　行政主体的权利，也即职权，主要包括行政组织设置权，公务组织权、财政收支权、财产管理。在行政法律关系中，行政主体所享有的行政权力是法定的，不可处分的。相对于行政相对人来说，它也是一种权利，但相对于国家和社会来说，它又是一种义务。行政主体作为特别权力主体的一方当事人享有更多的权力，处于明显的优越地位。
　　2、行政主体的义务
　　行政主体的义务范畴是指行政主体在一国行政法制度的框架之下对行政相对人、国家、立法和司法机关等所承担的义务体系。在行政相对人的视角下，行政主体主要承担保护利益、平等对待、说明理由和行政赔偿的责任。
　　3、行政主体的责任
　　行政法律责任是指行政主体及其工作人员在履行职务过程中，对其行为应负的法律责任或应承担的法律后果。行政主体的法律责任是伴随行政法的发展和国家法制的进步逐渐建立的，严格责任制度将是行政法责任制度的发展方向。有学者將行政主体责任划分为行政违法责任、行政不当责任、无过错行政赔偿责任、行政损失补偿责任、行政合同责任。
　　（五）对传统行政主体理论的评判与反思
　　传统行政主体理论对于行政法理论发展发挥了重要作用，但20世纪90年末以来，学者开始对行政主体进行反思，批判行政主体的内涵和外延的不确定；行政主体概念没有发挥应有的功能，不能回应公共行政的挑战；行政主体在诉讼主体模式下的弊病，行政职权与责任的不对应。
　　同时提出了行政主体理论的重构思路：第一种是引入西方行政主体制度思路。如薛刚凌教授认为在我国建立以行政分权为核心的行政主体制度，是出于直接民主、正确处理中央和地方关系、确保国家稳定发展、提供行政效率、有效控制行政权的需要。第二种扩大行政主体内涵外延，从社会公共行政的发展出发，提出行政主体的多元化。第三种是渐进式重构思路，代表学者有沈岿、张树义、章剑生等。
　　（六）其他相关问题研究
　　高校行使纪律处分权、学术评定权是否属于行政行为，高等学校作为行政主体的法律问题受到广泛讨论。于此相类似的是，还有对于诸如村委会、行业组织的主体界定等。有学者从公共行政的发展出发，认为社会组织的行政权力不只来源于法律、法规的授权，行政主体正在呈现多元化的发展趋势，应当将行政主体分为国家行政主体和社会行政主体两类。此外，有学者从应对社会突发公共事件的应急行政出发，研究了应急行政主体制度，提出专业技术型的应急行政主体和综合协调型应急行政主体，前者负债具体执行，后者负责领导协调的构建思路。
　　三、我国行政主体研究中存在的问题与展望
　　以上行政主体理论的主要内容、观点构成了我国行政主体研究的重要渊源，为我国行政主体的制度化提供了范式，但目前研究中仍然存在一些问题值得探讨。
　　（一）研究思路的本土化
　　学者们对于行政主体的研究，大多遵循了先外后中的研究方法，试图探究行政主体的本源，认为引进国外行政主体制度是解决我国行政法理论和实践问题的良方。我国在行政主体的制度构建上要汲取国外成熟的理论和实践经验，更要立足于国内改革和发展背景。行政主体的功能不应局限于确定行政诉讼中被告的资格问题，也要回应行政体制改革的需要，重新定位行政主体在公共管理中的职能。
　　（二）研究对象的整合
　　国内对行政主体的研究症结在于，行政主体作为研究对象，其本身的基础研究不深入，内涵及外延仍存在不确定性，不利于行政主体的制度化研究。目前行政主体理论缺乏对内部结构的界定和规范，应对公共行政发展的底气不足。行政主体理论的整合与行政组织法的制定息息相关，公法人、公务法人的引入可以为行政主体研究提供一种类型化的研究思路。
　　（三）理论与实践的结合
　　目前行政主体的研究重理论，轻实践，在行政立法、执法、司法中欠缺行政主体意识，应从行政机关、行政机构的设置、权力分配和相互之间关系出发，重塑行政主体的权威，与当前行政体制的改革实践相呼应，从政府机构大部制改革、简政放权等举措上进行研究。
　　结语：法学研究是一门实践中的理论科学，行政主体的研究也应与行政管理、行政诉讼活动结合起来。行政主体的多元化是社会行政发展的需要，行政主体的制度化才是行政法治的根本。对于传统行政主体理论的批判不能为了反对而反对，更不能脱离本土现实的需要，反思的立足点应当是增强对行政主体的理解，更好地回应行政体制改革的挑战，进而提出行政主体重构的具体方案。
　　参考文献：
　　〔1〕王名扬。法国行政法〔M〕。中国政法大学出版社，1988。
　　〔2〕杨海坤、章志远。中国行政法的基本理论研究〔M〕。北京大学出版社，2004：179。
　　〔3〕应松年。当代中国行政法〔M〕。中国方正出版社，2004：174；
　　〔4〕方世荣。行政法与行政诉讼法〔M〕。中国政法大学出版社，1997：74。
　　〔5〕薛刚凌。多元化背景下行政主体之建构〔J〕。浙江学刊，2007（2）。
　　〔6〕杨解君。行政主体及其类型的理论界定与探索〔J〕。法学评论，1999（5）。
　　〔7〕石佑启等。论我国行政主体理论的发展从国家行政向公共行政转换的视角〔C〕。中国行政法之回顾与展望中国行政法二十年博鳌论坛暨中国法学会行政法学研究会2005年年会论文集。
　　〔8〕关保英。论抽象行政行为主体与具体行政行为主体的分离〔J〕。法学评论，2006（4）。
　　〔9〕罗豪才等。现代行政法的理论基础：论行政机关与相对一方的权利义务平衡〔J〕。中国法学，1993（1）
　　作者简介：张小静，四川大学法学院2012级研究生，研究方向：宪法与行政法。