从社会福利制度角度分析我国社会福利结构体系发展

　　【摘要】社会福利是为了增加多数社会成员适存度和针对特殊人群提供物质与精神帮助的制度安排
　　【关键词】福利起源；福利制度；福利结构；福利体系
　　一、引言
　　2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出全面建成小康社会新的目标要求和发展理念。从坚持共享发展，增进人民福祉方面，提出要增加公共服务供给、实施脱贫攻坚工程，提高教育质量，促进就业创业，缩小收入差距等宏伟目标。十二五时期，国家在社会救济，社会保险和社会福利领域再度加大投入并采取多种推进措施，人民群众在就业，教育，文化，社保，医疗，住房等方面得到更多实惠，生活水平和生活质量稳步提高。但是，由于某些因素社会福利在调节收入分配，缩小收入差距和改善民生状况方面的作用依然十分有限，甚至可能在局部产生了某些扭曲效果。
　　二、我国当前社会福利结构的社会效应及其局限
　　随着社会的巨大转型，市场交换成为经济资源配置的主要方式。社会福利的本质功能已经发生了很大变化。社会福利体系除了为个人和家庭的生存提供最基本的保护功能之外，在提高社会成员生存质量方面的改善功能越来越突出。各种福利内容在很大程度上成为一种正常生活之上的叠加部分，也是市场分配方式之外转移给个人和家庭的重要财富。
　　（一）地方叠加福利形成替代性收入
　　基于地方政府财力的地方叠加福利形成替代性收入，放大了区域之间的贫富差异。如果用地方财政一般预算收入、地方财政社会保障和就业支出和城镇居民人均转移性收入分别作为衡量地方政府财力、地方叠加福利水平和居民福利性收入的替代指标，可以比较直观的揭示出地方政府财力、地方社会福利水平与当地居民收入增加之间的正向相关性。
　　以北京、陕西为例，从2010年到2014年北京市的地方财政一般預算收入从2353。93亿元连年递增到4027。16亿元，地方财政社会保障和就业支出也从275。90亿元逐年连续增长到509。01亿元，城镇居民人均转移性收入也实现了三级跳，分别从2010年8434。80元跃升到2011年的10075。20元和2012年的10993。50元。同期，陕西的地方财政一般预算收入从958。21亿元递增到1890。46亿元时，地方财政社会保障和就业支出也从315。61亿元递增到54140。40亿元，城镇居民人均转移性收入从4225。80元递增到5907。10元。显然，地方财力越强大，地方提供的社会保障力度越大，城镇居民获得的转移性收入也随之加大。地方叠加福利无形当中成为居民贫富差异的放大器。
　　（二）多龙治水和制度分割的社会福利体制
　　多龙治水和制度分割的社会福利体制，削弱了社会福利在扶贫中的综合效益。在现行社会福利管理体制中，民政部门负责宏观层面的福利管理，涉及城乡最低生活保障、城乡医疗救助、临时救助、优抚安置、残疾人福利、老年人福利、儿童福利和灾民救济等。人力资源和社会保障部门管理职业福利，负责城镇职工基本医疗保险、基本养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险，城镇居民基本医疗保险和新型农村社会养老保险等。卫生部门主管新型农村合作医疗和基本公共卫生服务。住房和建设部门主管保障性住房和房公积金制度。教育部门负责教育福利，主管教育福利和教育救助。妇联、工会、残联等社会团体又各自负责某一特定群体的福利。部门之间相互封闭且衔接性较差，体系内部时常存在着掣肘、内耗甚至选择性执行，严重削弱了社会福利的对口性、对应性和专业性。
　　三、我国工业化进程中的社会福利体系改革路径
　　我国在改革之前和之后的一段时间实施的政府高度干预社会、小政府责任的补缺型社会福利，是一种典型的工业主义范式。随着中国的工业化进程加速，工业主义范式的社会福利体系在一定时期内必将逐步转向公民权利范式，形成一种组合式普惠型社会福利制度。
　　（一）工业化前期按照现行的小福利模式
　　工业化前期按照现行的小福利模式，形成政府、职业机构和家庭共同支撑，职业福利、社会福利及个人和家庭储蓄相结合的福利结构。作为个人的社会保护伞，政府主要对穷人和有特殊需求者承担社会保障和社会救助责任，帮助其维持最低限度生活需求。职业机构提供年金等福利，使得雇员能够劳有所得并为更高的生活目标而努力工作。个人和家庭在经济条件许可的前提下为退休之后的舒适生活再做努力。
　　（二）工业化中后期借鉴经合组织（OECD）国家在福利体系建设
　　工业化中后期借鉴经合组织（OECD）国家在福利体系建设方面的经验，兼顾养老制度的广覆盖性和可持续性、福利的成本效益，将社会保障视作一种投资。按照富人群体靠自己，中间群体靠社会，弱势群体靠政府的权责机制，建立起公平、可持续的组合式普惠型社会福利体系（图3）。这种组合式普惠型社会福利体系，总体上以经济社会发展水平为基础，以增进公共福利（社会福利的同义语）和私人福利为行动目标，在内部结构上形成社会福利、职业福利和个人福利共同叠加的格局。鼓励个人和企事业单位积极参与社会福利事业并为增进私人福利采取行动，同政府共同促进医疗卫生、教育培训、生产活动、住房保障、退休养老及其他领域的福利形成。公共福利为私人福利提供基础平台，公共福利扩展带动私人福利空间的不断增大。
　　四、政策建议与结论
　　（一）在顶层设计上，重视福利体系的整合性
　　努力实现十个整合，即社会福利管理整合、社会福利制度整合、社会福利政策整合、社会福利类型整合、社会福利主体整合、社会福利机制整合、社会福利经办机构整合、社会保障信息系统整合、社会福利体系城乡整合以及社会福利监控机制整合等。
　　（二）在福利结构上，发挥个人福利、职业福利和社会福利的叠加效应
　　尽可能增加国家基本福利，减少地方叠加福利，慎用人群叠加福利。针对不同阶层的特点，采取不同的制度安排，形成富人在制度安排下自己解决，穷人在制度安排下由政府解决，一般人在制度安排下由政府和其他社会力量解决的机制。确定中央财政对国家基本福利的支出责任，减少由于地方贫富差距和投入不足带来的发展水平差异。引导和帮助穷人进行资产积累和资产建设，实现自身发展走出贫困境地。
　　（三）在推进措施上，提高保障项目的精准性
　　考虑因地制宜、因时制宜确定具体社会福利项目的实施顺序，摒弃简单的类比和直接的模仿，注意观察社会福利项目背后的人口的、地理的、自然环境的、文化的、历史的、经济的、政治的、社会的等多种制约因素。例如，在人口流动量大的地区，优先考虑为就业者提供居住便利，优先发展公共住房保障，改善生活条件。在老、少、边、穷地区，优先安排社会投资项目，优先发展教育和培训，增加居民人力资本投资。
　　【参考文献】
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