棚改政策的由来得失与影响

　　2018年10月，李克强总理在国务院常务会议上强调，棚改是重大民生工程，也是发展工程。这项旨在改善居民生活和居住条件的工程，推动了房地产市场的蓬勃发展。2019年4月，棚改政策开始退潮，对宏观经济和区域经济造成冲击。本文详解了棚改政策的由来、资金得失、经济影响，指出受棚改退潮影响，商品房销售增速将继续长尾回落，且仍将呈现一线、二线城市走强，三线、四线城市走弱的分化格局。此判断在之后的数据中得到了印证。棚改退潮对房地产的价格、销售和投资造成显著拖累，进而对地方财政收入和宏观经济增长形成了压力。一、引言：一项民生工程的政策演变
　　棚改本质上是一项民生工程，目的在于改善居民生活和居住条件。2005年辽宁省便已开展棚改试点，2008年国务院决定全面启动棚户区改造工程〔插图〕。当时，棚改主要以实物化安置的方式进行，通过新建安置房置换棚户区住房，即以房换房。因为实物化安置不涉及市场交易，所以对房价影响较小，而且安置房建设对房地产投资具有拉动作用。
　　2015年，国务院决定加快棚改项目建设，开始推进货币化安置工作。政府以现金交易方式将拆迁款直接支付给棚改区居民。货币化方式彻底激活了棚改居民的房地产和消费金融行为。据调研，棚改补偿款中的七成被用于购房，部分居民会选择贷款加杠杆以进一步改善住房条件；另外三成则用于增加储蓄和提升消费。大规模的棚户区改造，加之货币化安置的杠杆效用，导致商品房销量大增，房地产库存被快速消化，推动房价上涨，加大房地产投资力度，在拉动钢铁、水泥等上游部门的同时，也带动了家电、家具、装潢、汽车等后地产链的繁荣，从而对宏观经济产生广泛的影响。
　　2019年4月，财政部公布2019年全国棚户区改造规划285万套，相较2018年规划套数（580万）腰斩54。2。至此，国务院2015年出台的棚改三年计划到期〔插图〕，此轮大规模的棚改政策开始退潮。
　　潮起潮落，云卷云舒。是时候总结此轮棚改政策的得失，以及预判一下次棚改退潮对宏观经济和区域发展可能产生的影响了。二、货币化安置的缘起：房地产去库存
　　从2009年底至2016年初，我国商品房待售面积由2亿平方米快速升高至7。4亿平方米，去化周期由2。3个月提升至6。2个月。导致房地产库存上涨的原因，从大叙事的角度而言，就是次贷危机引发的全球金融风暴之后，政府快速推出四万亿刺激措施，房地产价格出现了一轮上涨周期；与此同时，我国地方政府的各类平台公司如雨后春笋，迅速成为城市土地开发和新区建设的主体。在保增长和土地财政的政策激励下，地方政府加快推出土地，大量企业涌入房地产开发领域，特别是在准入门槛较低的低线城市。2010年政府开始收紧房地产调控政策，冲击了前期拿地开工竣工的商品房销售行情，致使库存不断积累。
　　不断升高的房地产库存，拖累了我国的经济增长。首先受到影响的是房地产投资。高库存制约了开发商的投资意愿，房地产投资增速从2010年开始显著下行，并于2015年末滑落至1。0的历史低位。投资需求不足导致生产速度放缓，工业增加值增速大幅回落，对经济增长形成显著拖累。2015年4月，规模以上工业增加值同比增长6。2，较2014年大跌2。1个百分点，增速明显下了一个台阶，此后持续停留在6的中枢附近。
　　高库存抑制了房企拿地的意愿，使土地出让不畅，增加了地方政府财政收支的压力。2015年6月全国土地成交面积同比减少34，国有土地出让收入同比下降38，地方政府土地出让陷入量价齐跌的窘境。在财政压力下，地方政府有加大土地供应的动机，但这进一步强化了房价下行的预期，拖累商品房销售，继续积累库存，形成恶性循环。传统的房地产调控政策似乎无力纾解这一困局。
　　在此背景下，棚改货币化安置政策应运而生：通过货币化安置激活商品房销售环节，进而带动库存去化和土地出让，提振房地产销售和投资，托底经济增长，缓解地方政府财政收入压力，效果几乎立竿见影。由此，棚改货币化安置政策创新了我国房地产的调控机制，从而具备宏观逆周期调节功能。三、钱从何来：创新金融机制
　　棚改的资金来源主要包含政策性银行贷款、财政支出资金和债券融资等。自货币化安置工作全面开展以来，政策性银行贷款资金占比从2013年的47左右跃升至2017年的85，在棚改资金来源中占据绝对主导地位。其中，央行创设的PSL（抵押补充贷款）是棚改货币化推行最重要的金融工具：央行通过国家开发银行（以下简称国开行）向地方政府发放专项贷款，而地方政府通过回收土地获得卖地收入偿还贷款（见图4。10）。
　　图4。10PSL运作机理资料来源：Wind研究院，招商银行研究院
　　央行于2014年创设PSL，目的在于通过政策性银行为棚改项目提供长期稳定、低成本的资金来源。2014年6月，国开行专门成立住宅金融事业部办理棚改相关贷款业务，并进行单独核算，加大了对棚改的支持力度。20152016年PSL在政策性银行贷款金额中占比分别高达91、82。截至2018年底，PSL存量规模高达3。5万亿元。
　　本质上，PSL具备两个特征。一是向地方政府提供了一项长期低成本的贷款。2014年以来PSL利率较长期贷款利率平均下浮40左右，部分PSL期限长达25年之久。二是向特定区域进行了定向货币投放，具备结构性特征。不同于总量调控工具，PSL可向特定区域投放，例如，房地产库存较高的三线、四线城市，配合棚改货币化推动结构化去库存。四、经济解释：棚改货币化的得失
　　首先，棚改货币化安置显著拉动了商品房销售。2015年之后，货币化安置比例快速提升，由2014年的9升至2017年的60，棚改货币化安置对商品房住宅销售的贡献率不断提升，由2014年的3升至2017年的21；2018年棚改货币化安置力度略有下滑，货币化比例约为50，对住宅销售面积的贡献率降至18。
　　其次，得益于货币化棚改带来的销售景气，商品房去库存取得了显著效果。2019年3月，全国商品房库存5。2亿平方米，较2016年初的高点下降了30。相应地，商品房库存去化周期由6。2个月下降至3。3个月。其中，三线、四线城市去库存效果尤其显著，20152018年库存同比增速显著低于一线、二线城市（其中20162017年同比增速为负），由于三线、四线城市商品房销售面积占全国60以上，这有力地带动了全国商品房库存去化。
　　同时，棚改货币化安置政策延长了始于2015年的本轮房地产周期销售的景气时长，并造成了不同城市之间的分化。2017年第四季度后一线、二线城市销售开始出现负增长，但受棚改货币化安置政策支撑，三线、四线城市销售持续位于景气区间（见图4。11）。这使得本轮房地产小周期销售面积同比增速连续41个月正增长，长度显著超出前两轮房地产周期（平均24个月）。
　　图4。11长尾：本轮房地产周期下行期更长资料来源：住房和城乡建设部，招商银行研究院
　　再次，房地产销售上行、库存下降推动了房价上涨。2015年8月至今，百城住宅价格指数同比增速连续44个月为正，景气区间时长显著超出前几轮房地产小周期。2017年中以来，房价走势出现分化，受货币化棚改支持，更多的三线、四线城市房价同比增速显著超过一线、二线城市。
　　最后，房价上涨预期又拉动了房地产投资，支持了宏观经济在20162017年企稳回升。
　　然而，我们应该看到，货币化棚改在提高安居保障、助力去库存和推动经济企稳的同时，也对地方政府债务和居民杠杆产生了负面影响。
　　首先，PSL增加了地方政府的显性债务。PSL从发放到偿还，棚改需经历摸查棚改居民基本情况、丈量棚户区拆迁面积、协商货币补偿价格、货币补偿发放、棚改居民搬迁、棚户区拆除、棚改土地拍卖等流程，全程历时510年。棚改项目的土地拍卖收入是地方政府偿还PSL的重要资金来源，若在此期间地价下跌，将增加地方政府的还款压力。相较实物化安置，货币化安置的时间更长、成本更高，因此债务偿还压力更大。当前3。5万亿元的PSL余额在地方政府显性债务中占比约为18。
　　其次，棚改货币化增加了地方政府的隐性债务。在货币化安置过程中政府多采用购买服务，以社会平台承接动员、征地、拆迁等工作。但承接平台在开展安置工作时常有不规范的举债行为，若政府为承接平台举债背书，则构成了地方政府的隐性债务。财政部官网曾发文指出，棚户区改造是地方政府隐性债务的一大来源。
　　最后，货币化安置也推升了居民部门的杠杆率。棚改货币补偿通常存在溢价，大部分棚改居民用部分补偿款作为首付，在此基础上加杠杆购房，使房价上涨、其他购房者负担加重，从而推升了居民部门的总体杠杆率。我国居民部门杠杆率由2014年底的35。6快速攀升至2018年的53。2，上升斜率远高于政府部门和企业，这在很大程度上是受到棚改影响的。一个证据是，居民部门债务余额的增长与商品房销售面积和个人住房贷款余额均高度相关，且个人住房贷款（含公积金贷款）余额在居民部门债务余额中的占比超过65。五、棚改退潮，影响几何？
　　（一）2019年全国棚改规划套数腰斩
　　因其对地方政府债务和居民部门杠杆率产生的负面影响，棚改政策在2018年下半年开始退潮。国务院与住房和城乡建设部多次表示，各地将因地制宜调整完善棚改货币化安置政策，房价上涨压力较大、库存不足的地区将会缩减货币化安置比例。国开行也相应于2018年下半年收紧了PSL的审批。除4月财政部公布全国棚改规划套数减半之外，2019年16月新增PSL累计同比减少68，指向棚改货币化安置的资金来源亦被腰斩。考虑到PSL大部分均在上半年投放，下半年棚改的资金来源不容乐观。
　　（二）对商品房销售的影响估算
　　有鉴于此前棚改政策对房地产销售的巨大拉动作用，我们有必要对棚改退潮的影响进行估算。假设2019年货币化安置比例有两种场景：一是与2018年持平在50，二是进一步下滑至30；并假设棚改实际开工的三种情形：在悲观情形下，棚改实际开工率为100，全年开工285万套；在中性情形下，实际开工率为108（与2018年完成率相同），全年开工308万套；在乐观情形下，实际开工率为153（根据20182020年棚改规划及此前完成情况估算），全年开工437万套。
　　测算结果表明，棚改退潮将对商品房销售面积有显著拖累效果。当货币化安置比例为50时，在悲观、中性、乐观情形下，棚改货币化退潮对商品房销售面积的拖累分别为10。0个、9。3个、5。5个百分点；当货币化安置比例为30时，在悲观、中性、乐观情形下，棚改货币化退潮对商品房销售面积的拖累分别为13。3个、12。9个、10。7个百分点。
　　销售疲弱将产生两方面的负面影响。首先是房价。2019年6月，百城住宅价格同比增速由2018年底的4。9下滑至3。9。预期房价上涨的比例也从2018年底的27。4下滑至3月的25。8。棚改退潮对棚改项目集中的低线城市的房价造成的压力更大。简单从房价变动上看，2016年以来，一线城市房价（百城房价）同比增速平均低于全国平均水平，二线城市房价同比增速平均略高于全国平均水平，三线、四线城市房价同比增速平均高于全国平均水平，一线、二线、三线、四线城市房价的下行压力或将逐级加大。
　　房地产销量下滑将造成房企资金链的紧张，进而传导至地方财政。当前房企的资金周转高度依赖销售回款（占比达90），商品房销售疲弱将拖累房企拿地和施工，拿地意愿疲弱对地方政府土地出让造成了不利影响，毕竟2018年土地出让收入占地方政府一般公共预算收入的比重高达66。2019年15月，商品房销售面积同比下降1。6，土地成交价款同比下降35。6，这将进一步增加减税降费下地方财政收支平衡的压力。
　　（三）对房地产投资增速影响的估算
　　棚改退潮对房地产投资的拖累体现在两方面。
　　一方面，实物化安置缩减将对房地产投资形成直接拖累。根据住房和城乡建设部公布的数据推算，2017年棚改实物化安置套均成本约为24万元〔插图〕，假设2019年实物化安置套均成本仍然维持在这一水平，当货币化安置比例为50时，在悲观、中性、乐观三种情形下房地产投资增速分别受到3。1个、2。9个、1。6个百分点的直接拖累；当货币化安置比例为30时，在悲观、中性、乐观三种情形下，房地产投资增速分别受到2。0个、1。7个百分点的拖累和0。1个百分点的拉动。
　　另一方面，货币化安置缩减将通过商品房销售对房地产投资形成间接拖累。20012018年房地产投资增速变化对销售增速变化的弹性约为0。18。据此简单推算，在悲观、中性、乐观三种情形下，当货币化安置比例为50时，房地产投资将分别受到1。8个、1。7个、1。0个百分点的间接拖累；当货币化安置比例为30时，房地产投资将分别受到2。4个、2。3个、1。9个百分点的间接拖累。值得一提的是，这一静态测算并未考虑到在价格与预期改变的情况下房企与消费者行为的动态变化，极有可能低估了棚改货币化退潮对房地产投资的拖累幅度。
　　综合直接和间接影响，在悲观、中性、乐观三种情形下，货币化安置比例为50时，2019年棚改退潮对房地产投资增速的拖累幅度分别为4。9个、4。6个、2。6个百分点；当货币化安置比例为30时，拖累幅度分别为4。4个、4。0个、1。8个百分点。六、区域风险评估：潮水退去，谁在裸泳？
　　由于棚改政策本身有着显著的区域化特征，因此，有必要对棚改退潮对不同地区造成的风险加以评估。本文简单评估了三方面风险：一是商品房销量下滑的风险；二是房价下跌的风险；三是地方政府财政压力。
　　（一）商品房销量下滑的风险
　　棚改退潮对商品房销售的影响可以拆分为两个维度。一是棚改规划套数的缩减幅度，二是房地产销售对棚改货币化的依赖程度（以下简称棚改货币化依赖度）。其逻辑在于，若某地棚改规划套数的缩减幅度与棚改货币化依赖度均较高，则该地区受棚改退潮的负面影响也较大。
　　从棚改规划套数的缩减幅度看，数据显示，除广西、福建、天津外，其余地区2019年棚改计划较2018年开工量均有不同程度的下滑。其中，山东、河南、新疆、贵州棚改规划缩减的幅度和规模均较大。从棚改货币化依赖度看，西部地区和东北地区房地产销售对棚改货币化安置的依赖度较高。20162018年，青海、甘肃、内蒙古、贵州、黑龙江、山西、陕西、吉林货币化带动的销售面积占商品房销售面积的比重超过30。
　　综合各地棚改缩减幅度和棚改货币化依赖度，可以计算各地商品房销售面积增速受棚改退潮的拖累程度〔插图〕。结果显示，销售下行压力较大的高风险地区包括新疆、西藏、贵州、黑龙江、青海、山东、内蒙古，中性情形下这些地区商品房销售面积增速受到的拖累均超过20个百分点；中风险地区包括山西、河南、吉林，中性情形下这些地区商品房销售面积增速受到的拖累在15个百分点左右。
　　我们进一步将区域风险与经济发展水平结合起来观察，发现无论是棚改货币化依赖度还是未来受棚改退潮拖累程度，都与该地区人均GDP水平负相关。由此就可得出一个基本的结论：经济欠发达地区的商品房销售受棚改退潮影响相对较大。
　　（二）房价下跌的风险
　　我们分析的逻辑如下，假设某地区房价下行的风险与该地区房价的历史涨幅正相关，并以2015年棚改货币化加速推行以来的房价涨幅作为房价泡沫的代理变量。进一步假设棚改是各地区房价历史涨幅的重要驱动因素，那么房价历史涨幅大，且棚改退潮对销售拖累大的区域面临的房价下行风险相对较高。
　　以历史房价涨幅超过20和受棚改退潮拖累销售增长超过20个百分点作为高风险区间，数据显示，贵州、山东、黑龙江三地的低线城市面临的房价下行压力最大；若以历史房价涨幅超过20和受棚改退潮拖累销售增长超过10个百分点作为中风险区间，那么山西、河南、陕西、浙江、吉林、湖南、甘肃等地的低线城市房价面临的风险亦不容忽视（见图4。12）。
　　注：不同深浅的颜色区分了高风险、中等风险和低风险地区。气泡面积越大表明该地区房价绝对水平越高。新疆、西藏的商品房销售受棚改拖累超过70个百分点但房价涨幅小于10，未在图中列示。
　　图4。12各地区房价受棚改货币化退潮影响程度
　　资料来源：Wind数据库，住房和城乡建设部，招商银行研究院。
　　（三）地方政府财政压力
　　如前所述，房地产销量下滑和房价下行将通过制约开发商的拿地意愿，进而对地方政府土地出让收入形成压力。逻辑上，各地财政受棚改退潮影响的程度，与其对土地财政依赖度和商品房销售受棚改退潮拖累的幅度正相关，因此可以结合这两个维度来观察政府财政收支受到冲击的程度。数据显示，山东、青海和黑龙江等地处于高风险位置，而河南、山西、吉林、甘肃、湖南、浙江和陕西的财政压力也比较大。七、结语：房地产市场压力加大，政策可能边际对冲
　　综上所述，棚改退潮将会对房地产的价格、销售和投资造成显著拖累，进而对地方财政收入和宏观经济增长形成压力。受棚改退潮影响，商品房销售增速将继续长尾回落，且仍将呈现一线、二线城市走强，三线、四线城市走弱的分化格局。
　　在贸易摩擦的大背景下，房地产调控或将边际放松。一方面，房地产销售下滑已经拖累土地成交情况，对政府性基金收入形成了较大压力。尤其是2019年实施了更大规模的减税降费后，财政压力本就较大。另一方面，房地产市场平稳健康发展也有助于达成稳就业、稳增长的政府工作目标。因此，部分三线、四线城市房地产调控政策有望进行边际调整，但在房住不炒的大背景下，政策难以出现全面放松，因城施策仍会是当前房地产调控政策的主基调。
　　据历史经验外推，房地产政策因城施策的边际松动也可能在下半年出现。在最近三轮房地产小周期中，商品房销售面积负增长23个季度后政策开始有所调整，而在此轮房地产周期中商品房销售面积已于2019年2月开始出现负增长。考虑到本轮商品房销售面积负增长幅度不大，以及2020年稳增长的必要性，下半年房地产政策大面积放松的可能性并不高。
　　从棚改退潮的区域风险上看，部分地区的房地产销售和地方财政可能受到较大冲击，西部地区和东北地区的三线、四线城市房地产压力比较大，政策可能首先面临调整。综合房地产销售、房价和土地财政三个维度，山东、黑龙江、贵州的压力最大。