全面治理贷款用途违规问题对策探讨

　　王文金（原文刊于《清华金融评论》2021年第11期）
　　贷款用途违规问题是各商业银行受到行政处罚最多的事由之一。为加强贷款用途管理，近年来监管部门出台了不少措施强化监管，但贷款用途违规问题一直没有得到有效根治。本文分析了滋生贷款用途违规问题的主要原因，在总结长期以来贷款用途管理经验教训的基础上，提出了具体对策建议。
　　2021年初，人民银行、银保监会和住建部联合印发《关于防止经营用途贷款违规流入房地产领域的通知》，指出一些企业和个人违规将经营用途贷款投向房地产领域问题突出，影响房地产调控政策效果；为防止经营用途贷款违规流入房地产领域，监管部门对银行提出了更加严格的监管措施。
　　经营用途贷款违规流入房地产市场其实也不是新鲜事，只不过在房地产信贷不断收紧、小微企业信贷更加宽松优惠的政策背景下，经营用途贷款成了套取炒房资金的一条捷径，对宏观经济的危害则更加突出。根据近年来监管部门公开的行政处罚信息，贷款用途违规问题是各商业银行受到行政处罚最多的事由之一。为加强贷款用途管理，不仅有相关法规保障，人民银行、银保监会还出台了不少监管措施并强化了监管检查、问责处罚；但贷款用途违规问题离全面管住的目标差距还很大，影响了社会经济的高质量发展。
　　贷款用途违规问题概述
　　贷款用途违规问题的变与不变。改革开放后，我国实行社会主义市场经济制度，一方面宏观调控需要对贷款用途进行管理，另一方面市场经济环境下存在贷款用途违规的套利空间，导致贷款用途违规问题层出不穷、屡禁不止。
　　20世纪末以前，个体私营经济在逐步发展壮大，经济金融政策由严转松，市场经济活动不断丰富活跃，贷款用途违规问题开始在一些领域萌发。农户贷款方面，一是存在农业贷款实际用于非农业项目的问题，由于当时农业占有较重要的地位，国家对农业贷款有倾斜政策，出现农贷农转非；二是扶贫贴息贷款被挤占挪用也是重要领域。企业贷款方面，存在企业流动资金贷款被挪用问题，同时粮食收购企业存在粮食收购贷款被挤占挪用的问题。
　　21世纪初以来，随着股市的快速发展，信贷资金违规流入股市的问题爆发，以1997年人民银行印发《关于禁止银行资金违规流入股票市场的通知》为标志，一方面代表监管部门加强了银行资金的监管，另一方面也反映信贷资金违规流入股市问题已比较严重，防止信贷资金违规流入股市成了此后贷款用途管理的重要内容，其严重程度一般跟随股市的浪潮起伏。几年后，信贷资金违规进入房地产领域的问题出现，早在2003年人民银行就印发了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，以防控信贷资金违规流入房地产市场；其后监管部门还出台了不少管控措施，但信贷资金违规流入房地产市场问题这一顽症久治不愈，其严重程度也要远超信贷资金违规流入股市。与股市和房市的信贷资金违规流入问题相反，小微企业则存在信贷资金违规流出的问题。
　　可以看出，贷款用途违规问题的类型和存在领域在动态演变，但本质上都是违规套利、违规逐利，而且只要存在这方面的诱因，此问题在今后很长一段时期都将存在。
　　贷款用途管理的主要法规依据。贷款用途管理的基本法律遵循为《商业银行法》（1995年5月通过，后分别于2003年、2015年修订，2020年再次启动修改工作），具体法规包括中国人民银行1996年发布的《贷款通则》及原中国银监会2010年发布的三个办法一个指引。三个办法一个指引对贷款用途管理的制度设计基本相同，文中以较具代表性的《流动资金贷款管理暂行办法》为例说明。公众对《贷款通则》可能会有些陌生，这个20多年未曾修改过的规定虽然有点老，但仍具法定效力，是监管部门对银行贷款用途问题引用较多的违规处理依据。贷款用途管理的主要法规内容包括：
　　借款人方面。《商业银行法》未对借款人的贷款用途责任要求做出规定。《贷款通则》有较具体的规定：借款人应当按借款合同约定用途使用贷款；借款人使用贷款不得用于以下用途：生产、经营或投资国家明令禁止的产品或项目；违反国家有关规定从事股本权益性投资，违反国家规定以贷款作为注册资本金、注册验资或增资扩股；违反国家有关规定从事股票、期货、金融衍生产品投资；财政预算性收支；国家明确规定的其他禁止用途。《流动资金贷款管理暂行办法》也有规定但较为简单：流动资金贷款申请借款用途明确、合法。
　　银行方面。《商业银行法》规定：商业银行贷款应当对借款人的借款用途进行严格审查；合同应当约定借款用途。《贷款通则》与《商业银行法》的规定大体相同。《流动资金贷款管理暂行办法》规定：贷款人应与借款人约定明确、合法的贷款用途；流动资金贷款不得挪用，贷款人应按照合同约定检查、监督流动资金贷款的使用情况；贷款人的尽职调查内容应包括贷款具体用途及与贷款用途相关的交易对手资金占用等情况；贷款人应在借款合同中与借款人明确约定流动资金贷款的用途、支付方式等条款；贷款人在发放贷款前应确认借款人满足合同约定的提款条件，并按照合同约定通过贷款人受托支付或借款人自主支付的方式对贷款资金的支付进行管理与控制，监督贷款资金按约定用途使用等。概括来讲，银行要对所发放的贷款用途承担调查、审查、约定、管理、监控等责任。
　　《贷款通则》中对贷款用途的责任要求偏重于借款人，但所规定的罚则惩戒力度较弱；三个办法一个指引则将贷款用途的责任要求基本落在了银行，且规定了较为严格、具体的行政处罚措施。
　　贷款用途违规问题的主要表现。根据2020年监管部门官网公开的行政处罚信息，涉及违反《贷款通则》或三个办法一个指引的贷款用途违规问题，主要表现有：
　　个人贷款。发放个人贷款用途不符合法律法规规定和国家有关政策；个人贷款资金违规流入房地产领域、违规流入股市；个人贷款用途管控不到位导致贷款资金被挪用；个人贷款资金被挪用；个人经营性贷款资金、个人消费贷款资金被挪用于购房。
　　流动资金贷款。流动资金贷款被挪用，又可分为挪用于房地产企业、房地产领域、股权投资、固定资产投资；违规向固定资产项目发放流动资金贷款；流动资金贷款未按约定用途使用；流动资金贷款用于不当用途；向房地产开发企业发放流动资金贷款；流动资金贷款用于股权投资、用于固定资产项目；违规发放流动资金贷款用于股权投资、用于固定资产投资、用于固定资产项目建设。
　　固定资产贷款。发放固定资产贷款用于地方基础设施建设；发放固定资产贷款用于土地征收；利用固定资产贷款科目发放房地产开发贷款。
　　贷款用途违规问题的主要危害
　　弱化宏观政策效果。近些年比较典型的两大宏观经济治理难点：房地产市场调控和小微企业融资。国家对房地产市场调控的一个重要方面就是货币信贷政策，通过调控进入房地产市场的信贷资金规模、利率水平，以影响供需和房价；然而，由于信贷资金违规流入房市的闸门始终难关紧，导致一些城市出台的信贷调控政策收效甚微。小微企业融资问题很奇特，从宏观经济数据来看，银行投向小微企业的贷款多数年份都保持较高增速、远高于贷款平均增幅和国内生产总值（GDP）增幅，但微观层面，仍有不少的小微企业反映融资难；这其中就有贷款用途违规问题在作怪，部分小微企业获得了信贷支持，转而投向了房地产市场、股市等其他国家限制进入的领域，挤占了信贷资源，自然影响到一些条件相对较差的小微企业获得信贷支持。
　　干扰社会经济秩序。一种是直接的干扰，有的公职人员将获得的消费贷款，用于投资经营或高利转贷，既违反了贷款规定，也违反了《公务员法》的相关规定；有的企业或个人，滥用国家的政策扶持，将以优惠条件获得的政策性贷款，不是用在政策规定的生产经营性用途上，而是用于其他政策规定不允许的用途，也有的借款人将政府担保基金担保的小微企业贷款用于房地产开发，而一些真正需要的扶持对象却可能无法获得。另一种是间接的干扰，由于贷款用途违规问题层出不穷，反过来也干扰了银行贷款业务的正常开展。为了管控贷款用途违规，监管部门对银行在贷款用途管理上的要求越来越严，相应地银行对借款人在贷款用途方面的要求也越来越严，整体上降低了银行贷款业务办理的效率，也增加了银行和客户的办贷成本，甚至完全可能导致一些真正需要贷款的企业或个人无法获取贷款。
　　加剧银行经营风险。一是信用风险。极少数借款人将贷款资金违规用于赌博、高息转贷等非法领域，其高风险自不用说；还有部分借款人将贷款资金用于国家禁止贷款资金进入的证券、期货等领域，也很容易导致借款人的投资风险转化为银行的信用风险；也有不少的借款人将贷款用于国家限制信贷资金进入的领域，如房地产市场、两高一剩行业等，一旦形成泡沫或被政策调控，都很可能形成银行的信用风险。二是合规风险。当前银行由于贷款用途违规受到监管处罚可以说有一定的普遍性，大部分机构接受监管检查后，都可能存在或多或少的贷款用途违规问题，给银行带来较大的合规风险；这当然有银行自身的原因，但也有自身无法解决的借款人问题。
　　滋生贷款用途违规问题的主要原因
　　用途合规意识缺乏。多数银行在强监管下，贷款用途管理都有很大加强，不过，或为追求经营业绩，或为降低经营成本，放松贷款用途把关的问题还是有一定的普遍性。相比较银行，借款人的贷款用途合规意识就更加淡薄，有调查显示多数消费贷款借款人不会严格按贷款合同规定使用资金；相当部分借款人对按约定用途使用贷款没有太多认识，认为款贷出来了，想怎么用就怎么用的借款人不在少数，这也与银行的态度有一定关系，信贷人员一般对借款人只会强调按期还款。
　　法律责任不均衡。目前贷款用途违规的法律责任主要落在了银行，监管部门出台的相关政策措施基本上都是针对银行；事实上有相当部分的贷款用途违规问题责任并不在银行身上。部分贷款即使借款人提供了合同、发票等资料来证明贷款的用途，落实了受托支付，但借款人仍可通过伪造资料或与第三方机构合作等方式来规避。监管部门基本上不会对借款人追责，借款人所要承担的贷款用途违规的法律责任很轻，主要为借款合同约定的民事责任。
　　管控手段有短板。从银行层面来说，贷款资金一旦流出本行系统、被跨行转账或取现，就很难再监控资金真实去向。从监管层面来说，仍依赖人工查询、分析、判断信贷资金走向，与当前的科技发展水平不相适应，既影响了监管的效率，也影响到监管的时效性。监管部门与银行之间的协作也不够，监管部门更多是通过检查和处罚等手段去推动贷款用途管理的合规性，很少为银行提供相应的技术支持和管理服务。
　　治理贷款用途违规问题的对策建议
　　贷款用途违规问题这一顽症，之所以久治不愈，在于没有综合治理，多为局部的手术式治疗、阶段性的运动式治理。为从根本上全面治理贷款用途违规问题，在总结长期以来贷款用途管理经验教训的基础上，按照新发展理念，提出如下对策建议：
　　重视贷款用途合规的宣传教育。要将贷款用途合规作为弘扬诚信文化、建设诚信社会的一项内容来广泛宣传教育，让广大借款人认识到守信不只是按期还款，还包括按约定用途使用贷款。从危害程度来说，贷款用途违规的危害或许还要超出逾期还款。对于银行从业人员，同样要加强贷款用途合规的宣传教育，让管理人员和业务人员都认识到贷款用途合规对防控金融风险、维护社会经济秩序、提升宏观经济治理质效的重要意义，认识到贷款用途违规应负的法律责任，不断强化贷款用途合规的认识，切实纠正为业绩放松贷款用途合规的错误倾向。
　　完善贷款用途违规的责任追究。对银行的责任追究已较为完善、严格，重点是要强化对借款人违法违规行为的责任追究，完善对借款人用途违规的惩戒措施，使借、贷双方都能更加重视贷款用途合规。对借款人的责任追究，除了由银行追究借款人贷款用途违规的民事责任外，还应视违规性质、危害程度，由相关部门对借款人实施以下责任追究：征信管理部门将借款人贷款用途违规信息纳入征信管理；监管部门对较严重的贷款用途违规行为应负责任的借款人给予行政处罚，具体处罚措施可包括罚款、罚没违法所得、取消在各银行的借款准入资格等，以对借款人形成强有力的约束。
　　创新贷款用途管理的科技手段。为加强贷款用途的管理，实现贷款资金交易的监测，可由银行监管部门牵头建立银行信贷资金交易监测系统（或在现有的监管系统中实现此功能），对信贷资金在各银行间的交易流转进行监测分析，让信贷资金的真实用途更加透明。一旦有这样一个监测系统，对银行、借款人来说都将形成强大的约束，既有效解决了银行贷后管理中的手段短板，也能大幅提升银行监管部门对银行贷款用途监管的质效，还能为宏观经济管理部门提供更加精准的信贷投放数据。
　　推进贷款用途管理的法制建设。贷款用途管理的法律根源在《商业银行法》，有必要在目前已启动的《商业银行法》修订程序中加以解决，对贷款用途管理的借款人责任做出适当的规定。从前期官方公布的《商业银行法》（修改建议稿）来看，只是进一步强化了银行贷款用途管理的责任要求，对借款人的责任要求并未触及。有鉴于贷款用途管理的重要性，有关部门也可考虑制定专门的贷款用途管理规定，在明确银行、借款人的责任及相应罚则的同时，也明确监管部门的职权与责任，形成贷款用途管理的完备法规体系。