地方政府投资引导基金的管理创新研究

　　徐丽军高涵
　　摘要：如今我国投资引导基金发展迅猛，各级地方政府都争相开展实施引导基金，引导民间资本的集聚与发展。投资引导基金运用发挥财政资金的杠杆放大作用实现对产业的扶持，在提高财政资金使用效率，促进创新产业发展方面发挥着重要作用。但在实施进程中，个别地方政府对引导基金缺乏充足的了解，便争相设立投资引导基金，产生了盲目和跟风现象。基于此，对地方投资引导基金进行科学的研究，以确定其面临的一系列问题，探寻出需要改进和优化的地方，才能发挥其正确的引导作用，为风险投资服务。
　　关键词：投资引导基金；地方政府；管理体系
　　一、政府投资引导基金发展现状
　　20世纪末，国家中小企业科技创新基金成立，主要用于资助和支持处于萌芽期的中小企业的研发和技术创新产品的开发，经过十多年的工作和实施，我们可以看到创新基金的设立，大大缓解了国内中小科技企业融资难的情况。政策的成功实施也带动了相关新兴产业的快速发展。产业结构的有效调整和转型期我国经济增长方式的转变是重要的驱动因素。不过，创新基金也存在着挑战，待扶持的中小科技企业数量庞大，国家每年可扶持的项目总数较少，由于基金规模有限，无法满足需求。我们现在在合适政策引导下，正朝着高速成长和规范管理的方向前进。
　　据统计，政府引导基金数量在20122019年呈逐年增加趋势，于2015和2016年增速达到最快，20172018年增速相对变缓。2018年政府引导基金的自身规模和数量呈现稳步增长态势，自身总规模同比增长20，数量同比增长11，。截至2019年6月，政府引导基金自身总规模达到19694亿元，政府引导基金母子基金群总规模约为82270亿元，见图1。
　　从地域分布来看，截至2019年上半年，华东地区数量和规模均排名第一，华北地区居第二位，华南地区均位列第三，其次为华中地区，西南地区位于其后，在基金数量和自身总规模上稍显逊色，东北地区和西北地区数量和规模相对占比不高，见图23。
　　二、辽宁省投资引导基金的总体情况
　　（一）辽宁省投资引导基金的设立情况
　　为贯彻落实《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发〔2015〕32号）精神，引导社会资本参与全省产业结构调整优化升级，推动大众创业万众创新，辽宁省设立产业（创业）投资引导基金。引导基金是由省政府设立的不以营利为目的政策性投资引导基金，目的在于对商业性股权投资基金进行扶持，从而引导社会资本投向产业升级、经济结构调整、创新驱动类投资项目。加大鼓励投资处于萌芽期的企业，不仅吸引国内投资者，还要吸引外资的投入，促进创新型企业的发展。
　　（二）辽宁省投资引导基金的募资情况
　　引導基金自2015年起设立，首期规模设定为100亿元，由财政安排，以后根据实际情况逐步增加，滚动使用。其中，部分用于设立直接投资基金。引导基金的其他来源包括：支持产业发展的其他财政性专项资金和产业发展资金；引导基金的投资收益；闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收入；个人、企业或社会机构无偿捐赠的资金；其他交由引导基金使用的资金等。
　　（三）辽宁省投资引导基金的发展现状
　　为支持辽宁当地（产业）创业投资发展，辽宁省政府和省直有关部门陆续设计制定了一系列引导基金工作制度与政策措施。将投资引导基金充分实现其政府导向作用，基于《辽宁省优化产业布局和结构调整指导意见》的指导，投资的项目应符合经济结构调整升级，所有基金交由专业管理机构管理。投资前的决策，投资后的管理和退出应符合市场经济规律，不违背可持续发展原则。设置科学的评估决策机制、风险容忍机制和合理的利益分享机制，将风险降到最低。
　　三、辽宁省投资引导基金存在问题分析
　　（一）管理模式体制机制相对落后
　　辽宁省引导基金设立伊始，为保障基金资金安全，管理体制上采用较为稳健的行政化管理方式，由政府部门及事业单位具体负责，采取方案受理，集中评审，政府常务会议决策的方式。多部门串联，从严把关，资金使用安全得到保障的同时，也暴露出程序烦琐，审核链条较长，运行较为僵化，社会资本吸引力不足的问题。直接造成基金方案受理量较少，基金落地率不高，高水平管理机构引入少，项目投放总量较少。
　　（二）管理办法更新滞后国家政策发展
　　辽宁省引导基金依据《辽宁省产业（创业）投资引导基金管理办法（试行）》和《辽宁省产业（创业）投资引导基金直接投资管理办法（试行）》（辽政办发〔2016〕48号）文件执行，该办法2016年制定，两年来国家层面关于政府财政性资金管理、私募股权管理相关规章，证监会、中国基金业协会有关备案的窗口指导意见不断推出，辽宁省管理办法部分条款与新规已经出诸多不匹配的问题，一定程度影响了基金组建和落地。
　　（三）外部大环境的不利影响
　　一是受国内金融行业去杠杆、加强风控等各项政策推动和股市连续下跌影响市场上资金紧张，募资难成为私募股权基金发展的第一瓶颈。二是证监会对上市公司大股东减持的比例和时间限制在稳定了股票市场的同时，客观上增加了私募股权基金的退出难度。三是证监会、中基协对新增股权投资管理机构备案呈现从严管理趋势。四是坊间投资不过山海关对于投资辽宁省的不利舆论影响，造成细分领域的头部基金管理机构对于参与辽宁省基金设立，投资东北项目信心不足。五是目前辽宁省的投资引导基金大部分为直接投资，投出去回不来，几乎相当于财政直接补贴。
　　（四）辽宁省投资引导基金知名度、影响力尚未形成
　　辽宁省引导基金设立仅仅几年，处于起步期，与深圳、上海、北京、杭州、重庆、山东、吉林等起步早的省份、地区相比，辽宁省引导基金知名度、影响力均处于较低的水平，行业顶级管理机构对于辽宁省引导基金政策、产业基础、项目情况了解程度不足。
　　四、辽宁省投资引导基金存在问题的对策分析
　　（一）提高管理模式灵活性
　　相关部门应当根据当前市场发展情况与特点等，结合引导基金的使用情况，建立先进的管理方案，通过自我管理或是委托管理方式，对其进行全面的控制，制定完善的责任制度。
　　（二）加快管理办法更新速度，适应国家政策发展
　　相关部门应当开展制度梳理和执行的专项工作，废止与修改与国家政策冲突，或与经济发展不相适应的制度，对仅有原则性的规范性内容、缺乏操作指引性的制度制定程序性制度支撑。
　　（三）夯实实体经济，带动虚拟经济的发展
　　实体经济是经济发展的立足之本，在外部金融经济大环境不利于投资引导基金发展的情况下，更要加强实体经济的发展。现阶段，辽宁省实体经济与长三角、珠三角等发达省份、地区相比，优秀产业项目储备总量存在差距，产业机构较为单一，加速器数量、质量双低，股权投资基金可投标的较少，因此更要夯实实体经济基础，从而带动虚拟经济的发展，减少外部大环境对投资引导基金带来的不利影响。
　　（四）提高投资引导基金知名度，加大优惠政策
　　建议通过社会参股模式吸引社会资本，做到有投资有回报。辽宁省应开展与投资引导基金相关的论坛及博览会，出台高标准及高覆盖面的补贴政策，对企业的入驻补贴、置业减免、税收奖励、经营补助等方面进行资金奖励，对互联网及服务贸易产业和取得相关资质的互联网支付平台给予政策支持，鼓励区内企业上市发展，吸引高端人才落户，并给予相应的政策支持与鼓励。
　　参考文献：
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　　〔3〕张增磊。政府引导基金国际经验借鉴及启示〔J〕。地方财政研究，2017（10）。
　　作者简介：徐丽军，（1966）女，汉族，辽宁省沈阳市人，教授，硕士研究生，研究方向：企业会计；高涵，（1997）女，汉族，辽宁省抚顺市人，在读研究生，研究方向：企业会计。