长治市潞城区撤县市设区过程中政府职能关系探究

　　【摘要】2018年9月30日，經国务院批准，同意撤销山西省长治市市郊，合并设立长治市潞州区，同时划拨潞城市为长治市潞城区。文章通过对长治市潞城区为例，分析了潞城市在撤县（市）设区过程中的政府内外职能关系和政府在撤县（市）设区中遇到的困境，探讨了长治市与新设区潞城区政府之间的制度安排与职能关系，认为政府对内对外的职能协调内容是撤县（市）设区的核心内容，所以要提高撤县（市）设区过程的高效性就需要政府之间的内外职能协调有序。
　　【关键词】撤县（市）设区；政府职能关系；长治市潞城区
　　一、潞城市撤县（市）设区的发展概况
　　撤县（市）设区，又称撤县建区、县改区，是改变行政体制的一种特殊行政区划调整方式。从撤县（市）设区的定义来讲，它主要是从直辖市或较大的城市为视角出发的，即是指调整都市群的行政区划，将部分县域或地区纳入中心城市行政区域的过程。。
　　潞城就在不断单独以县域为中心发展着。新中国成立以后，潞城市的行政区划变革主要经历了三个阶段：1962年到1994年恢复潞城县归属于长治市地级政府管辖，1994年至2018年撤县设立潞城市，2018年至今，潞城市仅仅历时24年后，撤市设潞城区，成为长治市市辖区。
　　二、潞城市撤县（市）设区过程中面临的困境
　　撤县（市）设区的本质上是城市区划的重新调整，而城市区划则是政府权力以城市为中心的排列重组。撤销县区虽可在短期内有效扩大城市发展和市场运行空间，减少不必要的资源浪费，避免市县间恶性竞争，促进我国城乡融合。然而，撤县也带来了许多问题：虚假城市化使长治市不断向外蔓延，文化认同增强了对原有地名的文化认同。从政府职能关系的视角来看，这些问题的根源在于政府内部职能的差异和撤县过程中城市公共权力分配的困难。
　　（一）政府纵向权力配置的困境
　　长治市政府往往为了扩大城区的经济发展实力、整合附近可利用的资源，通过选择撤县设区的权力配置方式来维护甚至加强省市县规则下的自身利益，杜绝了身处中间（省与县之间）而被忽视的尴尬处境。然而撤市设区之后，潞城市政府的权力是否被削弱成为了关注的问题，即市县体制的集权与分权矛盾。在这种情况下，长治市采取了对潞城市下放财政权，进而形成市县之间的财政性分权。长治市处于中间层的地级政府，接受了山西省政府的权力下放，同时还截取了应下放给潞城市等县级政府单位的权力，出现了分权中集权的现象。但这种权力配置模式仅仅处于试水状态，是否适合两地的发展状况还有待商榷。
　　（二）政府间横向权力协调配置的困境
　　政府间横向权力协调配置，主要是指各地方政府权利运行的协调配置。在撤县（市）设区之前，潞城市政府从属于于长治市政府管辖，虽然之前长治市的城区和高新区在等级上是平行于潞城市政府的，但综合其行政职能和职能模式来看，潞城市在某种方面属于长治市的干儿子；撤县（市）设区之后，潞城市从干儿子转身变为亲儿子，同时带来一系列因身份变化而引起的困境：
　　1、缺少合作的配套制度
　　即使设区改革后潞城区与潞州区（原长治市城区和高新区）政府进行合作，各主体的利益差异仍然存在，由于缺乏利益共享体制和补偿体制，合作后的利益补偿问题是困扰合作各方的焦点。
　　2、权能关系不明确
　　主要是长治市政府的社会资本不够丰富，政府之间、各辖区机构之间的信任度、交互度不高，民间交往在亚文化圈的影响下往往难以跨越地域障碍。值得重视的是，各辖区政府机构交往和沟通是推动长治市政府发展重要的潜在基础，这种自下而上的推动往往有着惊人的爆发力。如何培育地方政府间的职能往来是值得思考的一个问题。
　　（三）政府与社会权力配置困境
　　从政府职能转变的角度看，长治市职能机构在下放权力方面主要采取分担职能要素和参与政策运行两种手段。然而在实际条件下，鉴于官本位思想的影响，权力机构人员习惯采用强制性的方式，而不是参与合作式的政策行为，使双方关系位于尴尬处境，导致政府采取的权利下放模式陷入僵局，进而使社会在政策参制定方面的作用微乎其微。
　　三、撤县（市）设区中政府职能的优化路径
　　权力机构职能关系的协调是不同的政府管理机制和公共权力分配困境的突破口。从撤县（市）设区过程来看，政府内部功能关系的制度化，是县政府成功撤县设区、有效促进区域经济发展的基本前提。政府对外职能的扩展是巩固社会团结合作的重要途径，而创新城市协调运行机制是保证撤县设区有效运行的重要方法。
　　（一）明晰政府职能，促进政府层级职能的法制化
　　实行撤县（市）设区改革，构建美丽和谐的市与辖区关系，必须明确市与辖区的职能范围。通过撤县设区的变革调整，省、市、区的职责更加分明，省主要负责总体决策规划，市主要负责城市建设和市政服务，区主要负责执行市决策，提供基层公共服务和区域经济发展机遇，撤县（市）设区后原县（市）政府会与省政府的接触越来越少，而与市政府接触增多，或直属于市管辖。因此只有在各级政府各司其职，物尽其用、分工明确、实现各级政府从越位到退位、从缺位至到位再从错位到正位的彻底职能转变。
　　（二）合理划分权限，加强政府权能配置的制度化
　　首先，需大力完善权力和责任机制，踏入撤县设区的规范化轨道。要逐步在全市实行省、县财政机制，增强县域经济发展的活力，城镇化水平和质量才会有大幅度的提高，在此基础上再考虑撤县（市）设区；同时在撤县设区过程中政府可以考虑财政和行政权的分离模式。其次，由于当前没有一致的法律规范国家各级行政区域规划的调整，致使包括县、市的撤销在内的改革具有很大的主观随意性，可能导致撤县（市）设区发生反向运行。从长远来看，法治化和规范化的中央和地方分权是根本政策。
　　（三）政社协调发展，保障外部职能关系的合理化
　　县的迁移和区的建立，不仅在于行政系统内部职能范围的优化组合，还涵盖行政部门与社会公共管理权限的分配问题。优化公民政策参与渠道是协调政治的重要途径。在民主化浪潮中，当忽视公民的政治主体作用时，任何公共政策的实施都可能遭遇民众意志的阻力。然而为了消除群众抗议，许多设区市的撤县设区计划都是权力机关内私下进行的，或者压根不进行民主测评，忽略各民主党派的意见，经国务院批准后再统一处理。只要不发生重大事件或集体抗议，撤县（市）设区都会成功实施。然而，尽管政府在决策过程中绕过了公民参与，但在随后的实施过程中，公众甚至其他官员将抵制和消极执行政策本身，导致撤县设区成为政府政策实施的一项败笔。
　　【参考文献】
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　　〔3〕田芳。行政区划宪法条款的解读从省管县体制的推行说起〔J〕。现代法学，2008，（4）。